国务院总理李强日前签署国务院令，公布《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》，修改《出版管理条例》等行政法规。围绕修改相关情况，中宣部法规局有关负责人日前接受了《中国新闻出版广电报》记者独家专访。

 

　　一问：请介绍一下此次修改的背景和重要意义。

 

　　答：为进一步提高行政执法的效能和质量，打造法治化营商环境，国务院自2021年起部署开展清理行政法规和部门规章中不合理罚款规定工作，要求凡是罚款事项不适应经济社会发展需要、不利于优化营商环境的，或者有失公允、过罚不当的，一律取消或调整。按照国务院统一部署，国家新闻出版署组织就出版领域法规规章中的罚款事项进行了清理调研，推动《出版管理条例》《音像制品管理条例》《印刷业管理条例》纳入国务院清理计划。

 

　　《出版管理条例》等3部条例是出版管理的主要法规依据，自2001年公布以来，对规范出版秩序、繁荣发展出版事业和出版产业发挥了重要作用，但是有关罚款规定多年未作较大调整，面对经济社会发展和违法情形多样化等新情况，很难适应当下的出版管理实践。一方面是行政处罚种类单一，对很多违法行为只能简单适用罚款，处罚手段不够灵活；另一方面是罚款设置不够合理，特别是较高额度罚款起算点低，存在罚款数额过高的问题。此次修改后，3部条例进一步完善了罚款计算方式、丰富了处罚种类，有助于解决执法实践中罚款数额过高、处罚缺乏弹性、对市场主体的经济影响过大等问题，有助于推进严格规范公正文明执法，优化法治化营商环境。

 

　　二问：请简要介绍一下修改的原则和过程。

 

　　答：修改工作主要把握两项原则。一是坚持过罚相当，充分考虑经济社会发展水平、出版行业特点、违法行为情节及损害后果等，做到区分情况、分类处理，该严的要严，该轻的要轻。二是科学确定罚款数额，此次修改的大部分条款同时涉及一定数额罚款、一定倍数罚款和其他处罚，修改工作注重加强不同处罚措施的衔接协调，避免相互冲突。

 

　　按照清理工作安排和以上原则，国家新闻出版署围绕出版有关法规实施和执法问题深入开展调研，全面梳理研究《出版管理条例》《音像制品管理条例》《印刷业管理条例》法规中的行政处罚条款特别是罚款规定，充分听取执法部门和业界的意见建议，针对3部条例中罚款数额明显过高、处罚明显过重、各方意见比较集中的条款，起草形成清理建议报送国务院。2023年10月，《国务院关于取消和调整一批罚款事项的决定》（国发〔2023〕20号）正式印发，对涉及出版3部条例的13个罚款事项进行调整。落实《决定》要求，国家新闻出版署起草了具体修改方案，征求了各省（自治区、直辖市）出版主管部门和有关执法机构意见，特别是听取了部分有代表性的地方文化市场综合执法机构意见，修改完善后报送国务院。2024年12月，《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》（中华人民共和国国务院令第797号）发布，对《出版管理条例》《音像制品管理条例》《印刷业管理条例》共16个条款作出修改。

 

　　三问：修改的主要内容有哪些？主要考虑是什么？

 

　　答：此次修改有以下三个方面内容。

 

　　一是将罚款计算标准由“违法经营额”改为“违法所得”。修改前的规定按违法经营额计算罚款数额，基层执法部门反映，实践中容易出现罚款额度过高、难以执行的问题。考虑到违法行为的实际所得一般远低于违法经营额，同时参考《中华人民共和国电影产业促进法》《中华人民共和国文物保护法》《营业性演出管理条例》等其他文化领域法律法规，按照违法所得计算罚款更加合理，更能体现过罚相当原则，且文化市场综合执法机构具备相应的工作基础，具有可操作性。

 

　　值得注意的是，在前期征求意见时，很多基层执法部门建议在法规中明确解释“违法所得”。关于违法所得的计算方式，已有相关司法解释、部门文件等作出规定。《最高人民法院关于审理非法出版物刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释〔1998〕30号）规定，“违法所得数额”是指获利数额。原新闻出版署《关于处理白孝琪非法出版〈半色曝光〉一案中如何计算非法经营额的批复》（新出政字〔1991〕36号）、《关于刘欣销售非法出版物一案中如何计算经营额和获利额的批复》（1992年）、《关于非法出版案中如何计算违法经营额的批复》（新出办〔2001〕24号）等文件规定了非法出版、印刷、发行等阶段的获利数额计算方式。上述规定已经实施多年，成为出版行业管理和执法实践的普遍共识。在此基础上，此次修改在3部条例中各增加一款，明确“违法所得”是指“实施违法行为扣除成本后的获利数额”。

 

　　二是调整不同额度罚款的计算方式。修改前的规定设置了“5万元以下”和“违法经营额5倍以上10倍以下”两类罚款额度，并以“违法经营额1万元”为两类罚款额度的分界点。为适应经济社会发展，防止对情节较轻的违法行为处罚过重，应缩减高额度罚款的适用范围，拟将两类罚款额度的分界点改为“违法所得5万元”，将高额度罚款改为“违法所得5倍以上10倍以下”；将低额度罚款改为“可以处25万元以下罚款”，为地方制定行政处罚裁量基准预留空间。

 

　　三是新增“限制开展生产经营活动”“降低资质等级”处罚种类。修改前的规定对情节严重的违法行为规定了“限期停业整顿”或者“吊销许可证”的处罚。以上两种处罚均对从业单位的生产经营活动有较大影响，缺乏处罚弹性。此次修改根据2021年修订的《中华人民共和国行政处罚法》新增的行政处罚种类，对情节严重的行为增加“限制开展生产经营活动”“降低资质等级”两种处罚，增加处罚梯度，更加科学合理，便于适用不同体量的监管对象、有力有效处罚不同形态的违法行为。

 

　　整体而言，修改后的规定对市场主体的经济影响将显著降低。以某地执法案件为例，某公司涉案出版物违法经营额共869.8万元，其中违法所得342万元，适用修改前的规定应当处以违法经营额5倍以上10倍以下，即4349万元至8700万元的罚款；若适用修改后的规定，应当处以违法所得5倍以上10倍以下，即1710万元至3420万元的罚款，罚款数额将减少61%。

 

　　四问：此次修改后如何更好推进严格规范公正文明执法，从而推动行业高质量发展？

 

　　答：关于修改后3部条例的实施，需要强调的是，罚款不是目的，只是手段。要通过罚款等处罚预防、纠正和惩戒违反出版管理秩序的行为，更好规范出版秩序、激发行业发展活力，不得为了罚款而罚款。下一步，国家新闻出版署将监督指导各地出版主管部门贯彻实施好修改后的处罚规定，支持各地结合实际细化量化行政处罚裁量权基准，进一步规范行政执法行为，切实保护市场主体的合法权益，让罚款清理成果实实在在惠及企业和群众。同时，国家新闻出版署将围绕出版领域法规规章和执法情况继续深入调研，广泛听取意见建议，推动有关法规规章进一步修改完善，为出版业高质量发展提供有力法治保障。