2021年既是“十四五”规划的第一年，也是疫情之后经济恢复的第一年，还是第二个百年奋斗目标的第一年，更是中美经贸摩擦之后美国政府换届的第一年，面临诸多历史性关口的开启，让人无比期待中国经济的表现。

 

　　正在召开的全国“两会”对新一年中国经济提出了新的发展目标，做出了诸多重大部署，非常令人期待。与此同时，中国经济恢复的基础尚不牢固，经济复苏仍不平衡，还面临很多挑战和不确定性，需要予以重点关注。

 

　　2021年《政府工作报告》的六大亮点

 

　　第一，经济发展预期目标的设定全面、科学、系统，有利于引导全社会预期、有利于实现高质量发展。2021年的经济发展预期目标采取了定量与定性相结合的方式，既包含经济增速目标（6%以上的表述可以看作是今年经济增长的底线和合理区间的下限），也包含就业（城镇新增就业1100万人以上，该数字与2019年相同，比去年增加200万，城镇调查失业率5.5%左右，兼顾了经济恢复和就业难度）、物价（3%左右的目标可以看作是合理区间的上限，表明政府对物价走势不会失控、不会出现明显通胀有较强信心）和单位GDP能耗（落实碳达峰、碳中和的具体体现）、主要污染物排放量、粮食产量指标（首次在报告中提出1.3万亿斤以上的具体目标，凸显了粮食安全的重要性），兼顾经济社会发展与环境资源能耗等可持续发展指标，全面、科学、系统，有利于引导全社会预期，既符合实际又留有较大余地，符合高质量发展的要求，在政治上能起到加油鼓劲和稳定预期的作用，也更容易使各部门特别是地方政府安排工作。同时，由于“十四五”规划建议稿采取了“以定性表述为主、蕴含定量的方式”，这也要求把相关指标在年度间进行适当分解。之所以该目标显著低于市场一致预期的8.0%甚至更高的GDP实际增速，主要是不想把增长目标定得太高、太接近8.0%，以避免明年需要大幅削减经济增长目标。因此，6%以上的经济发展预期目标也是为了“与今后目标平稳衔接，有利于实现可持续健康发展”。

 

　　第二，宏观政策逐步实现“正常化”，但不会“急转弯”。2021年赤字率拟按3.2%左右安排（去年是3.6%以上，位于市场预期的中间偏上），新增地方政府专项债发行3.65万亿元人民币（去年是3.75万亿元，超过市场一致预期），总体上处于边际收缩状态，但两项指标基本略超市场预期，没有“急转弯”，有利于宏观政策保持连续性、稳定性、可持续性，促进经济运行在合理区间。报告特别强调了就业优先政策要继续强化、聚力增效，把它放到和财政政策、货币政策同等重要的地位，并进行了全面、详实的部署，表明了就业目标和就业政策的极端重要性。报告还强调：在区间调控基础上加强定向调控、相机调控、精准调控，这说明宏观调控不仅关注经济运行稳定，同时需要兼顾经济结构调整。

 

　　财政政策的主要看点和基本导向是：财政支出总规模比去年增加，重点仍是加大对保就业保民生保市场主体的支持力度，中央本级支出继续安排负增长，进一步大幅压减非急需非刚性支出，对地方一般性转移支付增长7.8%、增幅明显高于去年，其中均衡性转移支付、县级基本财力保障机制奖补资金等增幅均超过10%，将2.8万亿元中央财政资金纳入直达机制、规模明显大于去年；优化和落实减税政策，将小规模纳税人增值税起征点从月销售额10万元提高到15万元。考虑到海外疫情防控和经济形势仍然存在不确定性风险，国内经济复苏的基础尚不牢固，2021年我国的财政政策在总量方面和结构方面都将更加积极有为，重点是支持地方财政履行公共服务职能和纾困市场主体特别是小微企业的导向，虽然阶段性减税降费政策在适时退出，但对经济恢复的支持力度不会搞“急刹车”。

 

　　货币政策的主要看点和基本导向是：货币供应量和社会融资规模增速与名义经济增速基本匹配，保持流动性合理充裕，保持宏观杠杆率基本稳定。推动实际贷款利率进一步降低，继续引导金融系统向实体经济让利。今年务必做到小微企业融资更便利、综合融资成本稳中有降。2021年货币政策总体上将在保持稳健中性的基础上逐步回归常态，并根据经济形势变化灵活调整，政策重心也将逐渐转向“防风险”和“稳杠杆”，不会快速紧缩信用，而是更加重视跨周期调控。

 

　　第三，高度重视科技创新能力，不断强化科技战略支撑。科技创新是引领发展的第一动力。与发达国家相比，现阶段中国研发投入仍显不足，研发占GDP比重目前在2.2%左右，较美国的2.8%、日本的3.3%和德国的3.1%仍有明显的提升空间，同时我国的科技成果转化率还较低，芯片、新材料等领域的核心技术仍为国外控制等“卡脖子”。而这些问题的背后，反映了市场机制在推动创新驱动中的作用不足，财税政策等市场化手段对企业科技创新投入的激励作用有限，企业并没有真正成为科技创新的主体。今年的报告提出：“十四五”时期，全社会研发经费投入年均增长7%以上、力争投入强度高于“十三五”时期实际；大幅增加投入，中央本级基础研究支出增长10.6%；运用市场化机制激励企业创新，延续执行企业研发费用加计扣除75%政策，将制造业企业加计扣除比例提高到100%，用税收优惠机制激励企业加大研发投入，着力推动企业以创新引领发展。这些政策安排方向完全正确，将有效发挥税收政策在创新驱动中的激励作用，激发创新驱动内生动力，促进市场改革与创新驱动同频共振，促进科技创新与实体经济深度融合，更好发挥创新驱动发展作用。

 

　　第四，强调坚持扩大内需这个战略基点，充分挖掘国内市场潜力。扩大内需是我国构建双循环新发展格局的重要内容。对于扩大内需，今年报告的新意在于，要求扩大内需“紧紧围绕改善民生拓展需求，促进消费与投资有效结合，实现供需更高水平动态平衡”，而不是简单的刺激需求，搞大水漫灌、加杠杆和强刺激。在部署稳定和扩大消费时，首先强调“多渠道增加居民收入”，可以说抓住了促进双循环的牛鼻子和关键点。在扩大有效投资方面，除了“安排地方政府专项债券3.65万亿元，优先支持在建工程”这样力度较大的支持政策外，还提出了推进“两新一重”建设，实施一批交通、能源、水利等重大工程项目，建设信息网络等新型基础设施，发展现代物流体系等具体安排，包括惠及面广的民生项目、城镇老旧小区5.3万个改造项目等。

 

　　第五，站在民族复兴的战略全局强调全面实施乡村振兴。当前，我国“三农”工作的重心已从脱贫攻坚向全面推进乡村振兴进行着历史性转移。与脱贫攻坚战相比，全面推进乡村振兴无论是范围、规模，还是目标、标准，其深度、广度、难度都不亚于脱贫攻坚，是一场时间跨度更长、涉及范围更广、承载任务更重、实施难度更大的持久战，需要汇聚更强大力量、更丰富的资源，采取更有力的举措全面推进。今年的报告提出了更多、更具体的乡村振兴支持政策，包括“促进脱贫人口稳定就业，加大技能培训力度，发展壮大脱贫地区产业，做好易地搬迁后续扶持，分层分类加强对农村低收入人口常态化帮扶”，“在西部地区脱贫县中集中支持一批乡村振兴重点帮扶县，坚持和完善东西部协作和对口支援机制”，等等，目的是建立脱贫攻坚成果巩固长效机制，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴的有效衔接，推动农业农村现代化迈好“十四五”的第一步。

 

　　第六，强调扎实做好碳达峰、碳中和各项工作，希望借此引领中国经济的绿色转型和可持续发展。碳中和、碳达峰表面上是约束碳排放强度问题，而本质是能源转型和生态环境保护问题，事关经济可持续发展。报告明确提出了“制定2030年前碳排放达峰行动方案。优化产业结构和能源结构。推动煤炭清洁高效利用，大力发展新能源，在确保安全的前提下积极有序发展核电”等重要工作部署，这充分表明，政府希望将绿色低碳产业培育为中国经济高质量发展的新动能。碳中和、碳达峰目标是一个宏大愿景，将深刻影响今后中国产业链的重构、重组和新的国际标准的形成，其目标的实现充满挑战和压力，但也蕴含着巨大的机遇，这意味着中国在产业结构、能源结构、投资结构等各方面都将发生深刻变化。未来新能源、节能环保、绿色技术创新、清洁生产等产业将迎来巨大的发展机遇和巨量的投资机会，创造更多的就业岗位，毫无疑问，绿色低碳发展将成为“十四五”乃至“十五五”时期中国经济高质量发展的新动能。

 

　　今年经济运行需高度重视八大问题

 

　　一是经济复苏不平衡的问题。在总需求内部，相对于投资和出口，消费整体疲弱乏力，仍未恢复到常态和均值。2020年全年固定资产投资增速2.9%，出口增速4.0%，而消费增速为同比下降3.9%。在投资内部，相对于房地产7%和基建投资0.9%的增速，制造业投资增速仍显缓慢和萎靡不振，全年同比下降2.2%。相对于经济增长，居民收入实际增速为2.1%，慢于经济增速0.2个百分点。上述情况反映了我们的各项宏观经济政策和资源主要还是集中在投资领域和企业部门，而非受疫情冲击更大、影响更持续的消费领域和居民部门，未来需重视解决经济复苏不平衡的问题，宏观经济政策和资源应更多向稳定消费、扩大消费倾斜。

 

　　二是信用过度、过快收缩的问题。自去年4月以来，以10年期国债收益率为代表的无风险利率步入上行通道，流动性逐步收紧。未来随着经济持续向好，仍有望提升。当前的政策重点不是过快地去杠杆，而是稳定宏观杠杆率，避免出现信用过度、过快收缩所导致的“踩踏”事件以及不良资产过快反弹。在支持实体经济的同时，货币政策需高度关注金融风险的累积，“保持宏观杠杆率基本稳定，处理好恢复经济和防范风险关系”。

 

　　三是房企融资收紧导致的各种风险问题。房地产金融风险持续累积，是系统性金融风险的重要环节，房地产确实是现阶段我国金融风险方面最大的“灰犀牛”。随着房地产“三道红线”融资新规等监管措施的出台，房企融资环境随之收紧，房地产企业普遍面临较大资金压力，房企偿债压力继续攀升，部分企业可能会出现债券违约等现象，甚至产生现金流断裂的问题，并有可能令房地产行业高杠杆、高负债、快周转的模式恐难持续，由此积累的风险若集中爆发，容易引发连锁反应，必将波及相关金融机构，并引发金融风险，甚至有可能导致部分财政脆弱性较高的地方政府的债务风险上升。此外，随着融资监管的加强，房企对拿地和新开工更加谨慎，需警惕由此引发的房地产投资波动，进而对经济增长产生冲击。

 

　　四是房地产资产价格出现结构性泡沫的问题。随着经济的强劲复苏，已有大量资金再次涌向房地产领域，部分区域“经营贷”有卷土重来迹象，在支撑了房地产投资和经济增长的同时，也使房企和居民部门再次加杠杆，或将对住房和金融市场造成新的扰动；与消费领域明显谨慎形成鲜明对比的是，个人住房贷款规模不降反升，其余额已达33.70万亿，占金融机构全部贷款和全部房地产贷款余额的19.90%和70%左右；以一线城市为代表的部分城市房价显著上涨，市场热度居高不下，炒作氛围日益明显，个别一线城市由于新房和二手房价格倒挂，楼市出现了“打新热”，局部房价泡沫风险正逐步抬头。

 

　　五是收入增长缓慢、收入差距过大及杠杆率偏高导致有效需求不足。在经济循环的生产、分配、流通、消费四个环节中，最大的瓶颈是分配和消费及其背后的收入。绝大多数人的收入水平仍属于偏低状况，中国目前90%的人月收入在5000元以下；62%的人月收入在2000元以下，这将不可避免地制约消费的扩张与升级，制约双循环新发展格局的形成。

 

　　六是全球经济复苏及通胀再交易对中国物价走势的影响。近期，在美国新冠疫情的好转、财政刺激政策的实施、全球经济复苏等三大逻辑的催化下，国际市场通胀预期不断升温，原油、有色金属等大宗商品市场开启上涨模式，金融市场上“再通胀交易”如火如荼，10年期美债收益率持续走高，目前已突破1.5%的重要关口，通胀交易的吸引力与日俱增。这也许将加大今年通胀的输入性风险，特别是对我国PPI的冲击恐将略超预期，工业品通胀时隔多年有可能将卷土重来，藉由油价等因素也将在一定程度上传导至下游的消费品。

 

　　就国内因素而言，春节“就地过年”带动了“报复性消费”的发生。随着疫情的有效控制和疫苗的逐步推广，今年的消费表现很可能超预期，这对于终端消费品价格的拉动将会越来越明显，国内物价上涨的压力也在累积。如果个人、企业乃至市场对于通胀的预期不断强化，通胀将自我实现，从而抬升短期需求，带来价格的上涨。

 

　　七是地方政府债务扩张较快，偿债能力及可持续性令人担忧。据国家金融与发展实验室数据，2020年政府部门杠杆率从2019年末的38.5%增长至45.6%，增幅达7.1个百分点，达到有杠杆率数据统计以来的历史最高水平。其中，地方政府杠杆率上升了4.0个百分点，从2019年末的21.6%增至25.6%。另有数据表明，为缓解疫情冲击，2020年地方政府债券和城投债发行规模均达到历史高位，分别发行了6.4万亿元和4.3万亿元，较2019年分别增长了45%和20%，债务余额分别达到25.4万亿元和10.6万亿元，较2019年均增长了20%。快速扩张的债务加大了未来的偿债压力。特别是对于缺乏稳定持续的财政收入做支撑的经济落后地区而言，困难尤其严重。预计未来地方政府债务的信用分层将会加快，债务的区域性、结构性不平衡风险突出。

 

　　八是大型企业集团债务风险有可能加速释放。据国家金融与发展实验室数据，2020年，非金融企业部门杠杆率上升了10.4个百分点，从2019年末的151.9%增长至162.3%。信用债违约已成为常态，特别是国企违约事件频发，违约比例加大，违约数量和违约规模都大幅度上升。大型国有企业频繁违约的背后，不仅仅是个别企业的问题，其实质反映的是地方政府财力的捉襟见肘，体现的是地方债务风险。未来在处置企业债务违约事件中，要警惕新一轮债务的货币化、资产损失的社会化和金融的财政化，这无疑将极大地破坏整个社会的信用生态。