2003年5月21日，正当各国抗击SARS的战役硝烟未散之时，世界卫生组织(WHO)第56届大会(WHA56)以协商一致的方式通过了《烟草控制框架公约》(以下简称“公约”)。这是世界卫生组织主持制定的第一部公约，虽不完美，但无疑是人类公共卫生历史上的一座里程碑。

　　一、公约的谈判历程和焦点问题

　　(一)公约的谈判经过

　　为了限制烟草及其制品在全球无节制地使用，WHO从20世纪70年代起，就开始关注控烟问题。1995年世界卫生大会提出了制订公约的动议。经联合国秘书长授权，WHO开始牵头组织公约的制订工作。

　　1999年5月24日，第52届世界卫生大会通过了决议，建立了“政府间谈判机构”(1NB)3，授权就控烟公约和可能的议定书进行起草和谈判，并争取在第56届世界卫生大会上通过公约。从2000年10月开始，“政府间谈判机构”正式开始工作，历经6轮谈判，终于在2003年3月1日凌晨完成了起草公约的工作，继而在2003年5月由第56届世界卫生大会正式通过。

　　(二)主要矛盾

　　尽管公约的目标是保护公众健康，但控烟措施的经济影响始终是各国的主要关注。因此在谈判中，控烟激进国家和烟草生产、消费大国，发达国家和发展中国家立场泾渭分明。矛盾焦点集中在烟草业对健康损害的责任与赔偿、为发展中国家控烟提供财政资源、烟草制品的包装标签、广告促销等几个方面。

　　控烟激进国家以非洲46国为代表，包括非洲、南亚、太平洋岛国等，几乎全部是跨国烟草公司倾销的对象。他们主张制定一部十分严厉的公约，并且特别强调资金和赔偿。希望通过规定的责任与赔偿、财政资源等条款，从跨国烟草公司获得高额赔偿，并从国际控烟基金中得到较多援助。

　　烟草生产、消费大国以中国、美国、日本、德国、古巴等为代表，对烟草业具有较大经济利益。这些国家在重视烟草对公共卫生危害的同时，更多强调的是尽量减少控烟措施对经济、社会乃至贸易的影响。它们希望公约提供一个控烟的框架，为各国采取国内行动留下较大的空间。特别是在责任、广告、包装等实质性问题上，反对公约做出过于具体、严格的规定。

　　此外，反对吸烟的非政府组织虽不能参加谈判，但通过大量宣传、游说等活动对谈判施加了一定的影响。

　　经过反复的谈判，公约文本由最初比较激进、严厉，逐步趋向平衡、务实，兼顾公共卫生和经济利益，终于能被各方所接受。

[NextPage]

 

　　(三)我国的立场定位

　　我国是世界上最大的烟草生产和消费国。烟草业在国民经济中占据重要的地位。每年烟草利税占国家财政收入近十分之一。

　　上述国情决定了我国只能根据经济发展水平，循序渐进地采取切实可行的控烟措施。断然采取激进措施既不可能消除烟草危害，同时又会产生大量经济、社会问题。正是基于上述国情，我国在谈判中主张公约内容应当务实而宽泛，给各国采取国内措施留下较大空间；另一方面，发达国家和发展中国家经济实力相差悬殊，故应承担不同的义务。

　　二、公约的主要内容

　　公约由序言和38条正文组成。其中具有实质性影响的内容主要体现在烟草制品的包装和标签，烟草广告、促销和赞助，责任与赔偿，财政资源，履约报告等方面。

　　l、包装和标签

　　公约要求各缔约方在公约对其生效后3年内，实行有效措施以确保：烟草制品的包装、标签不得以任何虚假、误导或欺骗等方式推销烟草制品；被禁止的措施包括使用“低烟碱”、“淡味”、“柔和”等旨在使人产生某烟草制品比其他烟草制品危害小的印象的词语；烟草制品的每一单位包装等外部包装要带有国家卫生当局批准的健康警语，健康警语可采用或包括图片或象形图的形式。健康警语宜占据主要可见部分的50％或以上，但不应少于30％。

　　2、烟草制品的广告、促销和赞助

　　公约要求各缔约方根据其宪法和宪法原则采取有效措施，广泛禁止烟草广告、促销和赞助。“广泛禁止措施”包括广泛禁止源自本国领土的跨国广告、促销和赞助；为此，每一缔约方应在公约对其生效后的5年内，采取适宜的立法、行政等措施。当缔约方的宪法和宪法原则使之不能采取广泛禁止措施时，该缔约方应限制所有的烟草广告、促销和赞助。缔约方应向缔约方会议报告其所采取的上述措施。

　　作为最低要求，并根据其宪法和宪法原则，每一缔约方应做到：禁止所有虚假、误导及其他欺骗性方式的烟草广告、促销和赞助；要求所有烟草广告，并在适宜时包括促销和赞助，应伴有健康或其他适宜的警语或信息；5年内在广播、电视、印刷品和酌情在其他媒体上全面禁止或限制烟草广告、促销和赞助；对于尚未采取广泛禁止措施的国家，要求烟草业向政府披露用于广告、促销和赞助的开支；禁止或限制烟草业对国际事件、活动和其参加者提供的赞助；限制采用鼓励公众购买烟草制品的直接或间接奖励手段。

　　针对跨国烟草广告、促销和赞助，公约还规定各缔约方应合作发展消灭跨国广告的必要技术和其他手段；各缔约方应考虑制定一项广泛禁止跨国烟草广告、促销和赞助的议定书。

[NextPage]

 

　　3、责任与赔偿

　　烟草业对公共健康造成的损害承担责任与赔偿的问题是公约谈判中的长期焦点，也是公约中对各国最具实质性影响的内容之一。

　　公约“指导原则”部分简明规定：“各缔约方在其管辖范围内确定与责任有关的问题是烟草综合控制的重要部分。”第19条就此做出了更具体的规定，其核心内容为：“为烟草控制的目的，必要时，各缔约方应考虑采取立法行动或促进其现有法律以处理刑事和民事责任，适宜时包括赔偿。”

　　和责任问题密切相关的是对“烟草业”的定义，这直接关系到责任者的范围。公约规定，“烟草业”是指“烟草制造商、烟草制品批发商和进口商”。因此，责任者的范围限制在这三类主体。

　　4、财政资源

　　公约规定缔约方会议应考虑加强现有机制或建立全球自愿基金或其他适当财政机制的必要性，以便为发展中国家和经济转轨国家提供必要的财政资源。

　　5、报告和信息交换

　　公约要求各缔约方定期通过秘书处向缔约方会议提交其实施本公约情况的报告。每一缔约方应在本公约对其生效后2年内提交第一次报告，以后的报告频率由缔约方会议确定。缔约方会议应考虑做出行政和财政安排，协助发展中国家和转轨经济国家缔约方履行报告义务。

[时间：2006-05-23  作者：外交部条约法律司 韩  来源：《中国烟草》]