《意见》的出台十分必要，既是严格贯彻落实生态环境保护法律法规的需要，也是进一步促进规范执法和公正执法的需要。《意见》立足实际工作需要，全面规定自由裁量规则和基准的制定、适用和监督工作要求，明确工作方法，提供具体范例，内容详实，可操作性强；不仅具有很强的业务指导作用，也有利于进一步提高地方生态环境部门的法治意识和规范意识，提高生态环境部门依法行政效能，有效防范执法风险。

 

　　《意见》分为正文和附件两部分，包括六个方面内容：一是明确适用行政处罚自由裁量权的基本原则和配套制度；二是明确制定裁量规则和基准的原则、主体和基本方法；三是规定制定裁量规则和基准的程序，包括起草和发布、宣传和实施、更新和修订程序；四是规定裁量规则和基准的适用要求，包括调查取证、案件审查、告知和听证、处罚决定等五个阶段的适用要求，以及从重、从轻或者减轻、免予处罚等裁量的特殊情形；五是要求加强裁量权运行的监督和考评，从信息公开、备案管理及适用监督三个方面提出监督、考评工作要求；六是附件，提供了部分常用环境违法行为的自由裁量基准及计算方法供地方参考。

 

　　企业排污该罚多少？自由裁量也不能太过随性：统一设置的“计算器”可以“算”出罚金

 

　　随着环保执法的力度增强，处罚金额加大，不同的违法行为需处以多少罚款，这到底该由谁说了算？

 

　　5月30日，生态环境部召开《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》（以下简称《意见》）解读座谈会。生态环境部相关部门负责人、行业专家等针对近期印发的《意见》进行通报和解读。

 

　　《意见》要求，行使行政处罚自由裁量权，应当向社会公开裁量标准，向当事人告知裁量所基于的事实、理由、依据等内容；应当平等对待行政管理相对人，公平、公正实施处罚，对事实、性质、情节、后果相同的情况应当给予相同的处理。

 

　　《意见》指出，生态环境部将在“全国环境行政处罚案件办理系统”中设置“行政处罚自由裁量计算器”功能，通过输入有关裁量因子，经过内设函数运算，对处罚额度进行模拟裁量。

 

　　生态环境部执法局有关负责人向《每日经济新闻》记者介绍，《意见》建立规范自由裁量权的制度，毋庸置疑是能够保护企业的，同时对环保执法人员也是一种保护，还可以让企业对自己的环境违法行为后果产生相对清晰的预期。

 

　　环境处罚进入新标准化时代

 

　　“以前就曾听到有基层执法人员向企业要好处，否则就面临处罚甚至是重罚。”一位环保系统人对《每日经济新闻》记者说，同一类程度相当的环境违法行为，可能会出现处罚标准存在较大差距的情况。

 

　　2009年，原环境保护部印发《关于印发有关规范行使环境行政处罚自由裁量权文件的通知》（环办〔2009〕107号），对行使环境行政处罚自由裁量权涉及的主要问题进行了规定，提供了参考。

 

　　但是，随着环境领域多部法律法规相继修订或制定出台，生态环境执法手段更加丰富，环境行政处罚种类增多，罚款处罚数额大幅提高，行政处罚自由裁量权随之扩大，需要适应新情况的规范文件出台。

 

　　为此《意见》指出，制定裁量规则和基准应当将主观标准与客观标准相结合，在法律、法规和规章规定的处罚种类、幅度内，细化裁量标准，压缩裁量空间，为严格执法、公正执法、精准执法提供有力支撑。

 

　　《意见》明确，制定裁量规则和基准，要在总结实践经验的基础上，根据违法行为构成要素和违法情节，科学设定裁量因子和运算规则，实现裁量额度与行政相对人违法行为相匹配，体现过罚相当的处罚原则。

 

　　生态环境部指出，制定自由裁量规则和基准，应当综合考虑以下因素：违法行为造成的环境污染、生态破坏以及社会影响；违法行为当事人的主观过错程度；违法行为的具体表现形式；违法行为危害的具体对象；违法行为当事人是初犯还是再犯；改正环境违法行为的态度和所采取的改正措施及效果。

 

　　为此，生态环境部将在“全国环境行政处罚案件办理系统”中设置“行政处罚自由裁量计算器”功能，通过输入有关裁量因子，经过内设函数运算，对处罚额度进行模拟裁量，供各地参考。

 

　　生态环境部有关负责同志指出，自由裁量基准并不只适用于行政处罚中的一个环节，它适用于整个行政处罚过程。包括：调查取证阶段，案件审查阶段，案件告知阶段，处罚决定阶段。

 

　　三类违法行为可获“免罚牌”

 

　　《意见》明确，制定裁量规则和基准应当坚持合法、科学、公正、合理的原则，结合污染防治攻坚战的要求，充分考虑违法行为的特点，按照宽严相济的思路，突出对严重违法行为的惩处力度和对其他违法行为的震慑作用，鼓励和引导企业即时改正轻微违法行为，促进企业环境守法。

 

　　《意见》规定六种情形之一可以从重处罚：两年内因同类环境违法行为被处罚3次（含3次）以上的；重污染天气预警期间超标排放大气污染物的；在案件查处中对执法人员进行威胁、辱骂、殴打、恐吓或者打击报复的；环境违法行为造成跨行政区域环境污染的；环境违法行为引起不良社会反响的；其他具有从重情节的。

 

　　四种情形之一应当依法从轻或者减轻行政处罚：主动消除或者减轻环境违法行为危害后果的；受他人胁迫有环境违法行为的；配合生态环境部门查处环境违法行为有立功表现的；其他依法从轻或者减轻行政处罚的。

 

　　同时，《意见》中还规定了三类违法行为可获“免罚牌”：违法行为（如“未批先建”）未造成环境污染后果，且企业自行实施关停或者实施停止建设、停止生产等措施的；违法行为持续时间短、污染小（如“超标排放水污染物不超过2小时，且超标倍数小于0.1倍、日污水排放量小于0.1吨的”；又如“不规范贮存危险废物时间不超过24小时、数量小于0.01吨，且未污染外环境的”）且当日完成整改的；其他违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的。

 

　　取证成为自由裁量中关注焦点

 

　　从《意见》来看，裁量因子是直接影响行政处罚计算结果的关键因素，而保证裁量因子能够成立，取证成为关键中的关键。如何保障证据的客观性成为座谈会上大家热议的焦点。

 

　　在规范自由裁量权上工作较为典型的南京市环境系统代表称，在通过“南京环保行政处罚自由裁量辅助决策系统”对企业的环境行政违法行为进行处罚时，企业已经不关注处罚金额的多少，而是关心证据是否可靠。

 

　　南京市环境系统代表说，对于证据有异议，企业可以陈述申辩，并拿出新的证据，如果证据充分的话，最终也会对处罚金额进行相应的调整。

 

　　对此，上述生态环境部执法局有关负责人指出，对于环境违法行为的证据，有一个专门的指南性文件，对取证进行规范。执法人员去现场须按照规范要求进行具体的取证工作。

 

　　中国政法大学教授王灿发认为，环境执法力度很大，对企业的影响也特别大，作为执法人员压力同样很大。如果不该罚款的罚款了，或者该罚的不罚，就难以保证公平。

 

　　王灿发建议，《意见》主要是给各省级环境部门制定规则提供指导性意见，地方应该尽快制定具体的细则。

 

　　《意见》中要求，省级生态环境部门应当根据本意见提供的制定方法，结合本地区法规和规章，制定本地区行政处罚自由裁量规则和基准。鼓励有条件的设区的市级生态环境部门对省级行政处罚自由裁量规则和基准进一步细化、量化。

 

　　对此，生态环境部有关负责同志说：“我们在《2019年全国生态环境保护执法工作要点》中规定，省级生态环境部门应当在2019年9月底前制定完成本地区环境行政处罚自由裁量规则和基准。”

 

　　防范执法权力滥用，环保处罚有了“紧箍咒”（专家解读）

 

　　“随着环保执法力度的加大，对企业的影响也在加大。”在生态环境部今天召开的《指导意见》专家解读会上，中国政法大学教授王灿发对第一财经记者表示，以往，企业没有环评，只要补办个手续就行了。后来不行了，要么停、要么罚，罚款动辄几十万元，甚至上亿元，对企业的影响非常大，有的可能是灭顶之灾。由于裁量权过大，也容易引起争议和不满。

 

　　王灿发认为，《指导意见》出台后，环保处罚更加规范，防止了环保执法人员的个人意志和权力滥用，有助于维护环境执法的权威。

 

　　“这样做，不仅可以防范行政执法风险，对执法人员是一种保护，对企业也是保护，可以营造公平竞争市场环境。”在生态环境部今天召开的《指导意见》专家解读会上，生态环境部执法局副局长夏祖义说。

 

　　解读会上，中国人民大学教授李艳芳也表示，“以往，环保处罚的幅度还是很大的，可以罚10万元，也可以罚100万元。但其实，企业大多希望规范执法的裁量权，有一个公平公正的营商环境。”

 

　　根据《指导意见》，环境违法案件调查取证过程中，执法人员应当以裁量规则和基准为指导，全面调取有关违法行为和情节的证据。案件审查人员应当严格遵守裁量规则和使用裁量基准，对具体案件的处罚额度提出合理的裁量建议；当事人对自由裁量适用提出异议的，应当对异议情况进行核查，对合理的意见予以采纳，不得因当事人的陈述申辩而加重处罚。

 

　　当然，对于两年内因同类环境违法行为被处罚3次（含3次）以上的，以及重污染天气预警期间超标排放大气污染物的等情形，《指导意见》也规定可以从重处罚。

 

　　据生态环境部执法局介绍，由于地区差异和对法律条款的认识理解程度不同，各地目前已制定的裁量基准在规范化、科学化、合理化程度方面存在较大差异。

 

　　比如，江苏南京、浙江台州等地根据环境违法行为特点，对单个环境违法行为设定了较为全面的裁量因子，但很多地方设定的裁量因子还比较单一；江苏南京、甘肃、青海西宁、重庆渝北等地开发了专门的行政处罚自由裁量系统，用系统裁量代替人工裁量，但全国大部分地区的裁量基准采用的仍然是较为简单的表格形式。甘肃、河北、天津、新疆建设兵团等地在全省（市、建设兵团）范围内推行统一的行政处罚自由裁量基准，实现对同一违法行为适用统一的裁量基准，但大部分省级行政区域内不同地区的行政处罚裁量基准并不统一。

 

　　夏祖义介绍，该《指导意见》还鼓励有条件的设区的市级生态环境部门对省级环境行政处罚自由裁量规则和基准进一步细化、量化。鼓励开发运用电子化的自由裁量系统来辅助裁量。

 

　　解读会上，南京市生态环境局政策法规处处长石勇告诉记者，早在2009年初，该局就联合高校、软件公司启动裁量系统的研发。2010年，裁量系统开始使用。截至2018年底，南京市全市使用裁量系统办理的环境行政处罚案件为20661件。

 

　　“据我了解，截至目前，没有一起因为处罚不当引起企业争议的。”石勇说，因为企业也了解整个裁量的计算过程。“企业和我们交流时，更多的是把他们的改进情况告诉我们。而我们也鼓励企业有改正，也会根据改进情况，降低处罚力度。”

 

　　夏祖义告诉记者，为增强适用自由裁量规则和基准的统一性，生态环境部已规定有条件的省级生态环境部门，应当建立省级环境行政处罚管理系统，实现统一平台、统一系统、统一裁量，并与国家建立的环境行政处罚管理系统联网。生态环境部将在全国环境行政处罚管理系统中设置“行政处罚自由裁量计算器”功能，供各地参考使用。

 

　　【全文】进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见

 

　　各省、自治区、直辖市生态环境厅（局），新疆生产建设兵团生态环境局：

　

　　为深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，进一步提高生态环境部门依法行政的能力和水平，指导生态环境部门进一步规范生态环境行政处罚自由裁量权的适用和监督，有效防范执法风险，根据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》《国务院办公厅关于聚焦企业关切进一步推动优化营商环境政策落实的通知》《环境行政处罚办法》等规定，制定本意见。

 

　　一、适用行政处罚自由裁量权的原则和制度

 

　　（一）基本原则。

 

　　1.合法原则。生态环境部门应当在法律、法规、规章确定的裁量条件、种类、范围、幅度内行使行政处罚自由裁量权。

 

　　2.合理原则。行使行政处罚自由裁量权，应当符合立法目的，充分考虑、全面衡量地区经济社会发展状况、执法对象情况、危害后果等相关因素，所采取的措施和手段应当必要、适当。

 

　　3.过罚相当原则。行使行政处罚自由裁量权，必须以事实为依据，处罚种类和幅度应当与当事人违法过错程度相适应，与环境违法行为的性质、情节以及社会危害程度相当。

 

　　4.公开公平公正原则。行使行政处罚自由裁量权，应当向社会公开裁量标准，向当事人告知裁量所基于的事实、理由、依据等内容；应当平等对待行政管理相对人，公平、公正实施处罚，对事实、性质、情节、后果相同的情况应当给予相同的处理。

 

　　（二）健全规范配套制度。

 

　　1.查处分离制度。将生态环境执法的调查、审核、决定、执行等职能进行相对分离，使执法权力分段行使，执法人员相互监督，建立既相互协调、又相互制约的权力运行机制。

 

　　2.执法回避制度。执法人员与其所管理事项或者当事人有直接利害关系、可能影响公平公正处理的，不得参与相关案件的调查和处理。

 

　　3.执法公示制度。强化事前、事后公开，向社会主动公开环境保护法律法规、行政执法决定等信息。规范事中公示，行政执法人员在执法过程要主动表明身份，接受社会监督。

 

　　4.执法全过程记录制度。对立案、调查、审查、决定、执行程序以及执法时间、地点、对象、事实、结果等做出详细记录，并全面系统归档保存，实现全过程留痕和可回溯管理。

 

　　5.重大执法决定法制审核制度。对涉及重大公共利益，可能造成重大社会影响或引发社会风险，直接关系行政相对人或第三人重大权益，经过听证程序作出行政执法决定，以及案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的案件，设立专门机构和人员进行严格法制审核。

 

　　6.案卷评查制度。上级生态环境部门可以结合工作实际，组织对下级生态环境部门的行政执法案卷评查，将案卷质量高低作为衡量执法水平的重要依据。

 

　　7.执法统计制度。对本机构作出行政执法决定的情况进行全面、及时、准确的统计，认真分析执法统计信息，加强对信息的分析处理，注重分析成果的应用。

 

　　8.裁量判例制度。生态环境部门可以针对常见环境违法行为，确定一批自由裁量权尺度把握适当的典型案例，为行政处罚自由裁量权的行使提供参照。

 

　　二、制定裁量规则和基准的总体要求

 

　　（三）制定的主体。省级生态环境部门应当根据本意见提供的制定方法，结合本地区法规和规章，制定本地区行政处罚自由裁量规则和基准。鼓励有条件的设区的市级生态环境部门对省级行政处罚自由裁量规则和基准进一步细化、量化。

 

　　（四）制定的原则。制定裁量规则和基准应当坚持合法、科学、公正、合理的原则，结合污染防治攻坚战的要求，充分考虑违法行为的特点，按照宽严相济的思路，突出对严重违法行为的惩处力度和对其他违法行为的震慑作用，鼓励和引导企业即时改正轻微违法行为，促进企业环境守法。

 

　　制定裁量规则和基准应当将主观标准与客观标准相结合，在法律、法规和规章规定的处罚种类、幅度内，细化裁量标准，压缩裁量空间，为严格执法、公正执法、精准执法提供有力支撑。

 

　　（五）制定的基本方法。制定裁量规则和基准，要在总结实践经验的基础上，根据违法行为构成要素和违法情节，科学设定裁量因子和运算规则，实现裁量额度与行政相对人违法行为相匹配，体现过罚相当的处罚原则。

 

　　制定自由裁量规则和基准，应当综合考虑以下因素：违法行为造成的环境污染、生态破坏以及社会影响；违法行为当事人的主观过错程度；违法行为的具体表现形式；违法行为危害的具体对象；违法行为当事人是初犯还是再犯；改正环境违法行为的态度和所采取的改正措施及效果。

 

　　制定裁量规则和基准，应当及时、全面贯彻落实新出台或修订法律法规规定，对主要违法行为对应的有处罚幅度的法律责任条款基本实现全覆盖。裁量规则和基准不应局限于罚款处罚，对其他种类行政处罚的具体适用也应加以规范。

 

　　严格按照环境保护法及其配套办法规定的适用范围和实施程序，进一步细化规定实施按日连续处罚、查封、扣押、限制生产、停产整治，以及移送公安机关适用行政拘留的案件类型和审查流程，统一法律适用。对符合上述措施实施条件的案件，严格按规定进行审查，依法、公正作出处理决定，并有充分的裁量依据和理由。对同类案件给予相同处理，避免执法的随意性、任意性。

 

　　有条件的生态环境部门可充分运用信息化手段，开发和运用电子化的自由裁量系统，严格按照裁量规则和基准设计并同步更新。有条件的省级生态环境部门，应当建立省级环境行政处罚管理系统，实现统一平台、统一系统、统一裁量，并与国家建立的环境行政处罚管理系统联网。

 

　　生态环境部将在“全国环境行政处罚案件办理系统”中设置“行政处罚自由裁量计算器”功能，通过输入有关裁量因子，经过内设函数运算，对处罚额度进行模拟裁量，供各地参考。

 

　　三、制定裁量规则和基准的程序

 

　　（六）起草和发布。生态环境部门负责行政处罚案件审查的机构具体承担裁量规则和基准的起草和发布工作。起草时应当根据法律法规的制定和修改以及国家生态文明政策的调整，结合地方实际，参考以往的处罚案例，深入调查研究，广泛征求意见，按照规范性文件的制定程序组织实施。

 

　　（七）宣传和实施。生态环境部门发布裁量规则和基准后，应当配套编制解读材料，就裁量规则和基准的使用进行普法宣传和解读。有条件的地区还可以提供模拟裁量的演示系统。

 

　　（八）更新和修订。生态环境部门应当建立快速、严谨的动态更新机制，对已制定的裁量规则和基准进行补充和完善，提升其科学性和实用性。

 

　　四、裁量规则和基准的适用

 

　　（九）调查取证阶段。环境违法案件调查取证过程中，执法人员应当以裁量规则和基准为指导，全面调取有关违法行为和情节的证据；在提交行政处罚案件调查报告时，不仅要附有违法行为的定性证据，还应根据裁量因子提供有关定量证据。开发使用移动执法平台的，应当与裁量系统相衔接，为执法人员现场全面收集证据、正确适用法律提供帮助。

 

　　（十）案件审查阶段。案件审查过程中，案件审查人员应当严格遵守裁量规则和使用裁量基准，对具体案件的处罚额度提出合理的裁量建议；经集体审议的案件也应当专门对案件的裁量情况进行审议，书面记录审议结果，并随案卷归档。

　

　　（十一）告知和听证阶段。生态环境部门应当在告知当事人行政处罚有关违法事实、证据、处罚依据时，一并告知行政处罚裁量权的适用依据，及其陈述申辩权利。当事人陈述申辩时对自由裁量适用提出异议的，应当对异议情况进行核查，对合理的意见予以采纳，不得因当事人的陈述申辩而加重处罚。

 

　　（十二）决定阶段。生态环境部门在作出处罚决定时，应当在处罚决定书中载明行政处罚自由裁量的适用依据和理由，以及对当事人关于裁量的陈述申辩意见的采纳情况和理由。

 

　　（十三）裁量的特殊情形。

 

　　1.有下列情形之一的，可以从重处罚。

 

　　（1）两年内因同类环境违法行为被处罚3次（含3次）以上的；

 

　　（2）重污染天气预警期间超标排放大气污染物的；

 

　　（3）在案件查处中对执法人员进行威胁、辱骂、殴打、恐吓或者打击报复的；

 

　　（4）环境违法行为造成跨行政区域环境污染的；

 

　　（5）环境违法行为引起不良社会反响的；

 

　　（6）其他具有从重情节的。

 

　　2.有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚。

 

　　（1）主动消除或者减轻环境违法行为危害后果的；

 

　　（2）受他人胁迫有环境违法行为的；

 

　　（3）配合生态环境部门查处环境违法行为有立功表现的；

 

　　（4）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。

 

　　3.有下列情形之一的，可以免予处罚。

 

　　（1）违法行为（如“未批先建”）未造成环境污染后果，且企业自行实施关停或者实施停止建设、停止生产等措施的；

 

　　（2）违法行为持续时间短、污染小（如“超标排放水污染物不超过2小时，且超标倍数小于0.1倍、日污水排放量小于0.1吨的”；又如“不规范贮存危险废物时间不超过24小时、数量小于0.01吨，且未污染外环境的”）且当日完成整改的；

 

　　（3）其他违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的。

 

　　五、裁量权运行的监督和考评

 

　　（十四）信息公开。生态环境部门制定的裁量规则和基准规范性文件，应当按照上级生态环境部门和同级政府信息公开的要求，在政府网站发布，接受社会监督。

 

　　（十五）备案管理。生态环境部门应当在裁量规则和基准制发或变更后15日内报上一级生态环境部门备案。

 

　　（十六）适用监督。上级生态环境部门应当通过对行政处罚案卷的抽查、考评以及对督办案件的审查等形式，加强对下级生态环境部门裁量规则和基准适用的指导；发现裁量规则和基准设定明显不合理、不全面的，应当提出更新或者修改的建议。对不按裁量规则和基准进行裁量，不规范行使行政处罚自由裁量权构成违法违纪的，依法追究法律责任。

 

　　六、《关于印发有关规范行使环境行政处罚自由裁量权文件的通知》（环办〔2009〕107号）同时废止