大气污染

　　新修订的《西安市大气污染防治条例》将于今年3月1日实施。“新《条例》内容从52条增加到82条，明确了防治的重点、防治的主体、防治的措施及防治的责任，重点落实了地方政府责任，并改变了过去企业违法成本低守法成本高的弊端。真正做到有的放矢、精准治霾。”西北政法大学丁岩林副教授在解读条例时说道。

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央大力推进生态文明建设，提出了一系列生态文明建设的新理念新思想新战略。基于这些新理念新思想新战略，按照“五位一体”总体布局，中央全面深化改革领导小组审议通过了40多项生态文明和生态环境保护具体改革方案。同时，生态环境保护立法取得明显进展，被誉为“史上最严”的《中华人民共和国环境保护法》修订出台，大气、水、固体废物、海洋环境、环评、环保税等领域的法律相继制（修）订，国家68件立法项目中有11项与环保有关。宏观环境法律政策的调整势必影响地方环境治理，在西安市大气污染形势依然十分严峻的当下，如何改善空气质量，是西安市当前最重要的民生工程。《西安市大气污染防治条例》自2004年12月制定，经2010年7月修正，至今已有七年半时间。而这期间我国的宏观环境法律政策发生了巨大变化，该法明显已经不能适应西安市大气环境污染防治形势的需要。

　　2017年初，西安市启动了《西安市大气污染防治条例》的修订工作，2017年10月24日西安市第十六届人民代表大会常务委员会第六次会议修订通过了《西安市大气污染防治条例》，2017年11月30日陕西省第十二届人民代表大会常务委员会第三十八次会议予以批准，该条例将于2018年3月1日起实施。

　　大气污染治理枪口对准颗粒物与臭氧

　　西安市特定的产业结构和能源结构以及气候和地形条件决定了颗粒物污染是西安市大气污染防治的重中之重。同时，随着机动车的增加和其它挥发性有机物产生行业的快速发展，臭氧逐渐成为西安市春夏季节大气污染的首要“元凶”。西安市历年来的空气质量状况数据有力证明了这个事实：2014年全年臭氧污染造成8天空气质量超标，2015年全年臭氧污染造成21天空气质量超标，2016年全年臭氧污染造成37天空气质量超标，2017年臭氧污染超标更是达到61天。所以，《条例》第三条规定：防治大气污染应当以治理颗粒物污染与臭氧污染为重点。

针对颗粒物来源的广泛性，《条例》在监督管理一章中，通过总量控制制度、现场检查制度、区域准入制度、环境监测以及第三方治理等制度来规范企业的排放行为；同时在防治措施一章中又专门针对西安市颗粒物的主要来源燃煤进行了规范：实施煤炭总量消减制度、清洁能源替代制度和高污染燃料禁燃区制度等以及对工业企业实施退城入园制度等。

　　针对对大气污染影响越来越大的“臭氧”问题，《条例》对臭氧的主要生成来源挥发性有机物行业进行了详细的规范（第45-49条）：对政府而言，政府采购应当优先采购低挥发性有机物含量的产品；在化工、包装印刷、工业涂装等挥发性有机物控制重点行业之外，市人民政府还应当根据产业结构特征和挥发性有机物排放来源，确定本市挥发性有机物控制的其他重点行业。对于企业而言，挥发性有机物控制重点行业应当开展挥发性有机物污染治理，达到本市执行的排放控制标准；产生含挥发性有机物废气的生产和服务活动，应当在密闭空间或者设备中进行，并按照规定安装、使用污染防治设施；无法密闭的，应当采取有效措施减少废气排放；加油加气站、储油储气库、油罐车和气罐车等挥发油气的场所、设施应当按照国家有关规定安装油气回收装置并保持正常使用。

　　三方主体各司其职实现大气环境多元共治

　　在环境治理领域，政府是属地责任主体，企业是环境保护责任主体，社会公众是环境治理的积极参与主体，三方主体需各司其职、互相配合，才能实现大气环境治理的多元共治。

《条例》重点强调了政府的属地主体责任，把政府责任明确落实到各级人民政府：市、区县、镇以及派出机构，要求各级政府对本区域大气质量负责，要从源头防控、过程监管、财政投入以及协调共治等方面做好大气污染防治工作。《条例》第四条规定：市、区县人民政府对本行政区域的大气环境质量负责。市、区县人民政府应当转变经济发展方式，优化产业结构和布局，加大对大气污染防治的财政投入，建立健全大气污染防治协调机制，督促有关部门依法履行监督管理职责。开发区管理委员会应当做好本开发区范围内的大气污染防治工作。镇人民政府、街道办事处应当做好本辖区的大气污染防治工作。

　　《条例》第六条规定：市、区县人民政府和开发区管理委员会应当建立健全大气环境保护目标责任考核评价制度，将大气环境质量改善目标和大气污染防治重点任务完成情况纳入考核内容。考核结果应当向社会公开。目前西安市及各区县都已建立起环境保护目标责任制和考核评价制度，环境保护考核比重也在不断调整和加重，如果不能完成考核目标将被问责。《条例》第七条规定：市、区县人民政府和开发区管理委员会应当建立健全大气污染防治问责制度。区县人民政府、开发区管理委员会、负有大气环境保护监督管理职责的部门和镇人民政府、街道办事处未在规定期限内完成大气污染防治重点任务，或者对重大大气污染突发环境事件处置不力，或者有市人民政府规定的其他情形的，对其主要负责人及其他责任人员按照有关规定进行问责。具体的问责办法将在今后条例的实施中进一步细化并量化。

　　此外，《条例》还规定了限期达标规划和污染物总量控制制度。因为西安市所处的汾渭平原是国家大气污染防治的重点区域，离空气质量达标还有很长一段距离。所以《条例》规定：市政府应编制大气环境质量限期达标规划，制定大气污染防治年度实施方案，报市人民政府批准后公布实施，采取严格的大气污染控制措施，按期达到大气环境质量标准。大气污染的主因就是排放的污染物超出了大气的自净能力，只有把污染物排放总量设定在区域大气的纳污能力之内才能实现空气质量达标的目标。所以，《条例》规定：市、区县人民政府应当根据上级人民政府下达的大气污染物排放总量控制指标，制定大气污染物排放总量控制计划，并组织实施。对未完成年度大气污染物排放总量控制任务的区域，市人民政府应当责令该区域所在地的区县人民政府、开发区管理委员会主要负责人说明情况，并提出整改措施。

　　企业是防治大气环境污染的直接责任主体。《条例》在《中华人民共和国大气污染防治法》、《陕西省大气污染防治条例》以及《西安市扬尘污染防治条例》和《西安市机动车和非道路移动机械排气污染防治条例》的基础上对企业的大气污染防治责任进一步细化：除了必须进行环境影响评价、三同时和达标排放之外，新建、改建、扩建排放重点大气污染物的建设项目，建设单位应当在报请环境保护主管部门审批环境影响评价文件前，取得重点大气污染物排放总量控制指标，并明确指标来源。建设项目所需重点污染物排放总量，通过采取有效减排措施、企业内部调剂等方式仍不能满足该项目需要的，不足部分可以通过排污权交易取得。该制度的设定可以有效避免部分地区为追求经济政绩而忽略区域因新增项目造成大气污染物总量超标，从而使区域大气环境质量下降。

　　《条例》明确排污单位应当建立环境保护责任制。向大气排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者应当建立环境保护责任制度，明确单位负责人和相关人员的责任，并接受环境保护主管部门及其委托的环境监察机构和其他负有大气环境保护监督管理职责的部门的监督检查。如果出现违法排放大气污染物的行为，将追究相关责任人的法律责任。

　　《条例》还规定了企业应当安装大气污染防治设施并确保正常使用。大气污染防治设施因维修、故障等原因不能正常使用的，向大气排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者应当采取限产或者停产等措施，确保大气污染物排放达到规定的标准。禁止通过偷排、篡改或者伪造监测数据、以逃避现场检查为目的的临时停产、非紧急情况下开启应急排放通道、不正常运行大气污染防治设施等逃避监管的方式排放大气污染物。

　　向大气排放污染物的单位应当按照有关规定设置监测点位和采样监测平台，对其所排放的大气污染物进行自行监测或者委托有环境监测资质的单位监测。原始监测记录至少保存三年。重点排污单位的自动监测设备和运行管理监控平台应与环境保护主管部门的监控平台联网并保证监测设备正常运行和数据有效传输等。

　　对于社会公众而言，主要的参与方式就是监督政府和企业并身体力行地践行低碳生活方式。《条例》第三条规定了公众参与原则，第十条规定了公众有义务举报投诉大气环境违法行为并有权获得奖励，在第八十条规定了公益诉讼制度。

　　新条例各项措施更具操作性

　　大气污染防治要靠企事业单位自觉遵守法纪，但是利益驱动下的违法行为屡禁不止。《条例》在吸收《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国大气污染防治法》及《陕西省大气污染防治条例》等法律法规的基础上，结合本地行之有效的经验规定了若干更具操作性的制度：比如二十一条的大气污染防治网格化监督管理制度。网格化监管是按照属地管理、分级负责、条块结合、无缝对接的原则，科学划分网格单元，明确网格管理对象、管理标准和责任人，实施大气污染防治常态化、精细化、制度化管理。目前西安市已经建成四级网格体系，实施铁腕治霾网格长负责制。目前正在加快各级信息平台建设，形成统一指挥、统一协调、统一调度的铁腕治霾网格化信息平台；加强三级（镇、街道）网格化基础能力建设，设置专设机构、固定场所、配备人员、保障车辆等确保三级网格规范运行；建立完善网格员工作机制，确保日常监管和巡查工作落实到位。网格化监管制度的实施有效地弥补了当前环境执法人员短缺的短板，使大气环境违法行为无处遁形。

　　《条例》细化了重污染天气应急预案制度。因为该制度涉及公民个人以及企事业单位的财产所有权和生产经营权，是这次修法中的焦点问题，也是立法征求意见中反馈意见最多的条款。《条例》规定市人民政府应当依据重污染天气预警等级，及时启动应急预案，并可以根据应急需要采取下列应急措施：（一）责令有关企业限产或者停产；（二）限制部分机动车行驶；（三）禁止燃放烟花爆竹；（四）停止或者限制产生扬尘的施工作业；（五）停止露天烧烤；（六）停止幼儿园和中小学校组织的户外活动或者教学活动；（七）停止组织露天体育比赛活动及其他露天举办的群体性活动；（八）组织开展人工影响天气作业；（九）国家和本省规定的其他应急措施。目前，西安市重污染天气应急预案已经修订，《条例》的出台为今后进一步完善重污染天气的应急预案提供了法律依据。

　　除了重污染天气下的应急限产、停产外，《条例》在吸取京津冀2＋26城市和本地治霾经验的基础上规定了工业企业错峰生产制度。第三十条规定：市人民政府应当加大工业企业生产季节性调控力度，充分考虑行业产能利用率、生产工艺特点以及污染排放情况等，针对细颗粒物污染与臭氧污染研究提出行业错峰生产要求，引导企业合理安排生产工期，降低对大气环境质量的影响。

　　此外，《条例》还再次强调了排污许可制度、环境影响评价制度、环境监测制度、高污染燃料禁燃区制度、现场检查制度、信息公开制度、煤炭总量消减制度以及行政执法与司法联动制度等措施。

　　改变企业“违法成本低守法成本高”的弊端

　　此次修法延续了环境保护领域修法的思路：重点落实地方政府责任，提高环境违法成本，改变违法成本低守法成本高的弊端。所以，在法律责任一章，除了《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国大气污染防治法》和《陕西省大气污染防治条例》规定的法律责任之外，《条例》再次加重了政府责任和排污单位的违法责任。

　　比方说在高污染燃料禁燃区内，新建、扩建燃用高污染燃料的设施，或者未按照规定停止燃用高污染燃料的，由环境保护主管部门没收燃用高污染燃料的设施，并处二万元以上二十万元以下罚款。如果在高污染燃料禁燃区内，销售高污染燃料的，由工商行政管理部门责令改正，没收原材料、产品和违法所得，并处货值金额一倍以上三倍以下罚款。

　　如果排污单位在受到罚款处罚后拒不改正，并符合本《条例》规定的三种情形（无排污许可证、逃避监管、超标或超总量排污）的，将实施按日连续处罚。即按照第一次罚款的数额乘以违法天数计算罚款数额。假设一个企业超标排污，根据《条例》第六十五条规定可以罚款10-100万，如果罚款为100万元，在责令改正违法行为决定书送达之日起的第30日检查发现拒不改正的，则最终的罚款数额将会是3000万元。

　　对违法行为的处罚，除了大家都非常熟悉的罚款之外，还有更严重的制裁方式：比方说限产、停产以及停业关闭等。《条例》在第65、67、69、70、73、76条等条款中都规定了停产整治。对于无证排污、超标超总量排污、不正常运行污染防治设施或者受到罚款处罚后拒不改正的排污单位，环保机关将责令停产整治；情节严重的，报有批准权的人民政府同意后关闭。这些措施直接关系到企业的生死存亡，不再是过去靠缴纳罚款就可以应付过关了。

　　除了对排污单位的上述制裁外，条例还规定了对企业直接责任人进行拘留的条款。条例第六十六条规定：以拒绝进入现场等方式拒不接受环境保护主管部门及其委托的环境监察机构或者其他负有大气环境保护监督管理职责的部门监督检查的，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法予以处罚。事实上该条款规定的就是因妨碍执行公务实施行政拘留的情形。

　　《条例》在重点关注生产污染的同时，也加大了对于扰民生活污染的惩处力度。《条例》第七十三条规定：在居民住宅楼、未配套设立专用烟道的商住综合楼、商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目的，由城市管理行政管理部门责令改正；拒不改正的，予以关闭，并处五万元以上十万元以下罚款。《条例》第七十四条规定：在区县人民政府和开发区管理委员会划定的禁止区域露天烧烤食品、骑墙烧烤食品或者为露天烧烤食品、骑墙烧烤食品提供场地的，由城市管理行政管理部门责令改正，没收烧烤工具和违法所得，并处五百元以上二万元以下罚款。

　　400多年前，明代大学士张居正曾言：“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。一部良好的法律得不到执行，它就仅仅是“纸上的法”，这样法律制定再多也无济于事。《西安市大气污染防治条例》的修订仅仅为今后大气污染防治工作提供了“有法可依”，只有全社会真正做到“有法必依”、执法部门“执法必严”、对违法行为“违法必究”，才能最终实现西安市大气环境质量达标和改善。

[时间：2018-03-01  来源：西安市人民政府]