全国政协委员、雅昌文化集团董事长万捷今年的政协提案依然把关注点放在了文化产业和环保领域，内容涉及降低文物艺术品税负、环保信息(地表水水质监测信息、污染数据信息)公开、滨海湿地保护、农村留守儿童关爱保护立法等。

 

　　万捷简介

 

　　万捷，男，1962年6月生，北京人，雅昌文化集团董事长。全国政协委员，民盟中央委员。

 

　　作为我国文化产业领域的领军人物，万捷委员自2008年当选全国政协委员以来，在每年的“两会”上始终关注优秀文化艺术的传承与保护，为深化文化体制机制创新、推动文化事业的全面繁荣和文化产业的快速发展建言献策。此外作为企业社会责任的积极践行者，万捷还在提高环境和生态保护意识和措施等领域，提出了诸多建议。

 

　　以下内容为提案摘要：

 

　　案由：地表水是我国最重要的生活和生产用水来源，地表水质量关乎人民群众身体健康，直接影响社会发展和生态安全。地表水水质信息公开，是保障公众环境知情权的需要，是《环境保护法》、《水污染防治法》等多项法律法规的要求，是落实《水污染防治行动计划》“构建全民行动格局”的必经之路，也是写入《生态环境监测网络建设方案》的重要任务。改变当前地表水水质监测数据获取难、信息公开质量低的现状，可以让水质数据在环境管理决策、生态保护、科学研究、环境教育等多方面发挥更大的作用，也有助于提升政府信息发布的权威性和公信力，使公众正确认识当前水污染形势，提升水环境保护公众参与水平。

 

　　问题：

 

　　1.部分地区未全面公开地表水水质监测情况。

 

　　一些地方从未发布过地表水水质监测信息;一些地方仅公布自动监测断面的数据，不公布人工采样断面的监测结果，一些地方虽然公布了自动监测和人工采样监测结果，但仅涉及国控或者省控断面，没有市控和县控断面的监测结果，水质报告并不能完整反映当地水环境真实情况。

 

　　2.部分地区未及时公开地表水水质监测情况。

 

　　一些省市地表水水质监测信息发布滞后，数月没有更新。

 

　　3.大部分地区未完整提供全部监测项目的数据。

 

　　现行《地表水环境质量评价方法(试行)》规定，地表水水质评价指标为《地表水环境质量标准》(GB3838-2002)表1中除水温、总氮、粪大肠菌群以外的21项指标[1]，但绝大部分地方环保部门仅公开水质类别评价结果和少数指标的监测数值，仅有赤峰、枣庄、黄石等极少数城市较为完整公布21项指标监测结果。

 

　　4.地表水水质信息公开有待规范。

 

　　当前仅有对地表水水质监测和信息采集上报的规定，缺乏对信息发布的规定，导致不同地区发布的地表水水质监测信息内容、格式、频次各不相同。这些分散、混乱的数据查询不易，使用不便，也极大阻碍了信息的有效传播。

 

　　分析：

 

　　目前我国地表水环境质量总体不容乐观，地下水和近岸海域海水质量也受到不利影响。严密监控地表水水质并使水质信息充分公开，既是保护生态环境、保障社会发展的必须，也是满足公众知情权，推动公众关注地表水质量、参与水环境保护的需要。

 

　　公开地表水水质信息已有相关要求。除《环境保护法》、《水污染防治法》、《环境信息公开办法》对环境质量信息公开的一般规定外，《水污染防治行动计划》明确要求各省(区、市)人民政府要定期公布本行政区域内各地级市(州、盟)水环境质量状况，《生态环境监测网络建设方案》将“统一发布生态环境监测信息”列入工作要求。

 

　　我国已建立了完善的地表水和地下水环境质量监测体系，制定了地表水水质监测规范、评价方法和数据上报制度，前文已述，我国具备地表水水质监测体系和监测能力，《地表水和污水监测技术规范》和《地表水环境质量评价方法》对地表水水质监测项目、监测时间、监测频次、数据上报方式都有明确规定。生态环境监测事权上收工作正在逐步推行，监测网络、监测质量和数据汇总程度将进一步提高。同时，各级环保、国土资源、住建、交通运输、水利、农业、卫生、林业、气象、海洋等部门和单位正在按照《生态环境监测网络建设方案》的要求推进环境监测数据的有效集成、互联共享，这都为各地按照统一的时间、统一的格式、准确而全面地发布水质信息提供了良好基础。

 

　　我国在环境质量信息公开方面有丰富的实践经验。我国的空气质量实时发布体系已经达到发达国家水平；地方环保部门定期发布地表水质量报告，中国环境监测总站和浙江、四川、广西等地建立了国控和省控地表水水质自动监测断面数据发布平台，每4小时一次公开监测结果。可见，地表水水质信息的全面、及时、完整公开有先例可循。

 

　　地表水水质信息是验证地方政府水污染治理成效的重要依据。《水污染防治行动计划》明确提出了水环境质量改善的目标，地表水水质信息是制定水污染治理政策的重要基础，也是检验治理成效的最直接依据。不论是为了科学决策，还是为了取信于民，完整、准确、及时的地表水水质信息均不可或缺。

 

　　建议：

 

　　当前我国地表水水质监测信息发布情况与空气质量信息的公开水平形成了鲜明反差。在水污染问题突出、公众参与意识不断提升、社会各界对完整可靠的水环境质量数据极为期待的情况下，环境保护主管部门应尽快落实相关法律法规和《生态环境监测网络建设方案》的要求，依法建立统一的生态环境监测信息发布机制，推进地表水水质信息全面公开，提高政府环境信息发布的权威性和公信力，保障公众知情权。具体建议有：

 

　　1.明确要求各级环保部门在网站显著位置公开辖区内全部地表水水质自动监测断面和人工采样断面的监测结果。

 

　　2.根据断面监测频次规定地表水水质信息的公开频次和最晚公开时限，保证信息及时公开。

 

　　3.规定地表水水质报告应公开全部监测项目的监测结果，和根据完整监测 结果得出的水质评价结论。

 

　　4.制定地表水水质信息发布规范，规定公开信息的具体内容、格式、发布方式，使信息公开有章可循。

 

　　5.各级环保部门建立地表水水质监测-数据上报-信息发布同步机制， 保证水质监测数据完整、真实、迅速发布，随时接受公众监督。同时，加快建立全国统一的地表水水质数据发布平台。

 

　　6.每年开展各级环保部门地表水水质信息公开情况内部评价和社会第三方评价，公开评价结果，根据评价中发现的问题加以改进，并将评价结果纳入各级环保部门的政绩考核体系，出台相应的奖惩措施。

 

　　注：[1]，水温、总氮、粪大肠菌群作为参考指标单独评价(河流总氮除外)

 

　　提案二：关于进一步落实大气法信息公开要求推动重点排污单位自动监测数据公开的建议

 

　　案由：数据显示《大气十条》实施以来，全国城市空气质量总体改善，但空气质量形势依然严峻，尤其是冬季的重污染问题。今年入冬前北京两次沦陷，霾情严重;12月2日至4日，京津冀及周边地区发生一次大面积区域性空气重污染过程，60多个城市统一启动预警响应，空气质量问题依旧严峻。

 

　　近些年空气质量的改善，除政府部门采取了一系列的治污措施外，也跟信息公开、公众监督分不开，尤其是空气质量监测数据的实时公开，以及重点污染源自动监测数据的公开。但治霾效果仍然未能达到公众的感知程度，也对上述信息的公开提出了进一步的需求。

 

　　三千余家国控重点废气污染源之外，各省、市还有数量庞大的废气排放企业，上述企业若能依据环保法要求被列入地方重点排污单位名录(以下简称名录)，继而依据大气法要求安装自动监控设备，并向公众公开自动监测数据，将极大程度的扩展信息公开，为社会监督提供坚实的数据基础，为污染减排助力。

 

　　问题：

 

　　1、338地市中，仍有120余个地区尚未按照环保法和大气法要求公布本行政区域内重点排污单位名录

 

　　近两年开始施行的《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国大气污染防治法》以及《企业事业单位环境信息公开办法》，对设区的市级环保部门提出制订并公开重点排污单位名录的要求，并对重点排污单位如实公布环境信息做出了规范及安排。

 

　　2016年1月，我们就环保法执行第一年名录公开情况进行了调研，调研的338个地级市中，仅146城市公开了名录信息，占比43.2%。2016年度公众环境研究中心启动重点排污单位信息公开推动项目，并联合河北、山东、江西、安徽、湖南、湖北、四川等地环保组织共同推动名录公开，截止当前，213个城市公开了2016年度名录，但仍有120余城市未履行环保法要求制定并公开名录。

 

　　2、多数地区未统一规范名录制定要求，名录质量参差不齐

 

　　《企业事业单位环境信息公开办法》第八条规定了列入重点单位名录的条件，但缺乏量化的筛选原则及方法。而在213个已经公开名录的地区中多数未公开名录制定原则，部分地区名录仅由国家重点监控企业以及几个医院、实验室组成;沈阳、唐山等同步公示了名录筛选原则及方法的地区中，筛选原则不一，制定出来的名录差异较大。

 

　　3、《大气污染防治法》要求的信息公开尚未全面落实

 

　　大气法明确规定“重点排污单位应当安装、使用大气污染物排放自动监测设备，与环境保护主管部门的监控设备联网，保证监测设备正常运行并依法公开排放信息。”不公开或者不如实公开自动监测数据的，可由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正，处二万元以上二十万元以下的罚款;拒不改正的，责令停产整治。

 

　　但，施行近一年，除北京、聊城等少数地区已经落实市控涉气污染源公开自动监测数据外，多数省、市控废气企业并未按照大气法要求公开自动监测数据。以重庆为例，2016年度重庆市共计百余家企业纳入废气重点监控企业名单，其中78家废气重点监控企业未按照大气法要求落实自动监测数据公开，包括49家国控企业，29家市控企业。

 

　　此外，通过公开的渠道，我们仅获取到极少数地区有对名录中企业未按照环保法或大气法要求公开自动监测数据的违法行为落实执法。

 

　　4、部分污染源愿意主动公开在线监测数据，但无公开渠道

 

　　调研中我们发现，部分污染源应品牌商或者社会的要求主动安装了自动监控设备，但因无公开平台，无法向社会公开自动监测数据。

 

　　分析：

 

　　信息公开是公众参与环境治理的前提和保障。

 

　　自2014年1月1日《国家重点监控企业自行监测及信息公开办法(试行)》施行以来，经过近3年的努力，除西藏外，各省级环境主管部门均已建成并运行重点监控企业自行监测信息发布平台，其中山东、浙江等省积极利用公开数据形成公众监督，推动600多家企业对其公开的超标数据进行反馈说明，推动100余家企业切实改善排污状况。这些良好实践，证明信息公开对促进重点污染源守法和减排有着积极的推动作用。

 

　　然而在3000余家国控重点废气污染源之外，各省、市还有数量庞大的废气排放企业尚未安装并向社会公开自动监控数据，公众无法监督上述企业排污行为。

 

　　建议：

 

　　新环保法施行近两年，大气法施行近一年，为落实两部法律中信息公开相关要求，保障公众的知情权和监督权，推动污染源大规模减排，提议：

 

　　1.提议环保部督促尚未落实环保法要求制定并公开地方重点排污单位名录的120余个城市，按照法律法规要求制定名录，并向社会公开，并督促所有设区的市级以上环保部门于每年3月底前按时公开名录信息，同时明确名录中各企事业单位的污染类型，便于公众监督其环境信息公开情况。

 

　　2.提议环保部督促各级环保部门落实大气法要求的涉气重点排污单位自动监测数据公开要求，并明确信息公开平台，督促各级环保部门搭建统一信息发布平台或积极探索利用已有的信息发布系统，便于社会公众通过统一渠道获取信息，从而监督污染源减排。

 

　　对于主动安装在线监控设备，并愿意公开在线监测数据的企业，建议各级环保部门积极利用现有的信息公开平台，为其提供公开渠道，便利其向社会公开监测数据。

 

　　3.提议环保部督促地方环保部门落实大气法要求，对纳入名录中而未按照环保法、大气法要求进行环境信息公开要求的企业事业单位落实执法，对于未履行执法职责的主要负责人予以处分。

 

　　提案三：关于推动企业环境信用评价实施的建议

 

　　案由：近年来，我国各地企业环境违法现象仍然非常突出，环境质量改善的努力受到了较大的阻碍，各类工业企业导致的工业污染仍然是影响环境质量的非常重要的因素。为了督促企业落实治污主体责任，主动履行环境社会责任，中央，国务院，环保部会同发改委等部门，对企业环境信用建设进行了系统化的顶层设计，规划是到2020年，国家，省，市，县等各个层面的企业环境信用信息系统基本建成，环保守信激励和失信惩戒机制有效运转 。

 

　　但此项工作截止目前进展并不顺利，在顶层设计和实际执行过程中，均存在较多问题。企业环境信用建设工作推进的滞后，会严重影响我们国家污染治理的效果，无法通过融资，信贷，政府采购，评优创先等多种方式对守信企业进行激励，对失信企业进行惩戒。

 

　　问题：

 

　　1.当前办法中规定每年评价一次的时效性过低

 

　　2014年1月发布的《企业环境信用评价办法(试行)》第二十条规定评价周期原则上为一年，省级环保部门可以根据情况进行调整。目前来看所有在执行的省份，都是以一年为周期进行评价。但这个周期过长导致对企业的环境信用变化不能及时跟踪，从而导致绿色金融等守信激励和失信惩戒机制无法有效及时应用评价结果，严重影响企业环境信用评价机制的实际效果。

 

　　2.当前办法中对企业环境信用评价执行过程和结果公开透明程度要求不够细致

 

　　当前办法规定各级负责信用评价的环保部门要公开企业信用评价结果，但并未规定必须至少要公开哪几项，特别是具体评价依据，比如每一条评价标准都应有具体分数及事实或数据。

 

　　当前只有1/3的省份公开了企业环境信用评价的结果，而且即使是公开了结果的省份，也存在只公开部分评价结果(比如只公开环保守信企业名单，不公开环保失信企业名单)，没有任何省份公开每个公司的评价结果所依据的具体评价依据的事实或数据。而有些企业明明存在违法排污等办法中规定的失信行为，评价结果却偏高，不公开评价具体依据导致公众无法有效监督信用评价的公正性，企业也会质疑评价结果，降低了政府环保部门的威信，使下游的信用激励和惩戒机制失效甚至扭曲。

 

　　3.尚有接近一半的省份没有出台企业环境信用评价的本地实施方案

 

　　2014年1月发布的《企业环境信用评价办法(试行)》第三条，第四条，第十七条规定，省级环保部门可以针对本省实际，对参评企业范围，管理职责，数据来源与采集频次，评价周期，评价期间，完成时限等做出具体规定。然而，截止2016年底，尚有接近一半的省份没有出台本省的实施方案 ，也就是说还没有做好施行该办法的本地化准备工作，没有根据本地实际情况做好落地实施的细致规划。

 

　　4.已出台的各地本地实施方案存在很多不规范之处

 

　　在已出台的各地本地实施方案中，很多省份存在人为缩小参评企业范围，比如仅对国控企业进行评价，而未将环保部办法中的其它类型企业，省控，市控等企业，或者重点排污单位纳入评价范围;缩短公示日期，从环保部办法中规定的15天，缩短为7天;本地实施方案中，未对评价指标进行说明等。

 

　　分析：

 

　　形成“守信一路畅通，失信寸步难行”社会大格局是自十八大，三届，四届全会以来中央对全社会层面诚信建设的规划，已出台多个指导意见，环境领域信用建设也是一个非常重要的组成部分。同时江苏省等先行先试的地方对企业环境信用建设及其应用的效果也说明，企业环境信用建设对于企业主动履行环境责任，改善环境质量有着积极的推动作用。针对上述存在的问题，应该从中央和环保部政策制定与督查，各级地方政府和环保部门具体实施，社会监督，市场等多维度应用等多个方面进行系统性改进。

 

　　建议：

 

　　为落实相关法规要求，保障公众的知情权和监督权，推动环境保护领域诚信建设，提议：

 

　　1.环境保护部在总结各地实施经验基础上，广泛听取各界意见，对《企业环境信用评价办法(试行)》进行修订，或者出台实施细则及指导意见等，从顶层设计层面，提高企业环境信用评价的时效性，向实时评价，实时公开，实时应用的方向推进。

 

　　2.环境保护部在进行上述顶层设计时，应明确要求给出评价结果的环保部门必须要公开每家参评企业评价结果的具体依据事实或数据，保证评价过程和结果的公正，公开，透明。

 

　　3.环境保护部在进行上述顶层设计时，应将参评企业范围与新《环境保护法》，《企业事业单位环境信息公开办法》确定的“重点排污单位”进行衔接，确保所有应强制参评的企业都能进入参评范围，保证机会公平。

 

　　4.环境保护部应对各省级环保部门进行督促，对于还没有制定本地实施办法的，没有开始执行的，要尽快根据环保部的上述最新办法开始准备启动;已经制定本地实施办法或开始实行的，应对本地办法进行检查梳理，比如参评企业范围，评价周期，公示时间，公开具体评价等，凡是在环保部办法基础上降低标准的，应该进行清理和修改，并鼓励在环保部办法基础上先行先试更加有效，规范的做法。

 

　　5.环境保护部应出台指导意见，鼓励社会环保组织依据政府及企业主动公开的环境信息，依法参与监督企业环境信用评价及应用，并探索社会第三方企业环境信用评价及应用工作。

 

　　提案四：关于抢救性保护十一处重要滨海湿地的提案

 

　　案由：我国现有滨海湿地面积为579.59万公顷，占全国湿地总面积(8.01亿亩，折合5340万公顷，2014年国家林业局数据)的10.85%。与第一次湿地调查比较，滨海面积减少了136.12万公顷，减少率为22.91%，明显高于全国平均湿地减少率(8.82%)。目前，中国已经损失了53%的温带滨海湿地、73%的红树林和80%的珊瑚礁。在我国所有类型湿地中，滨海湿地的保护更为急迫。

 

　　湿地保护是我国生态文明建设的一个重要组成部分。2015年4月25日，中共中央、国务院发布的《关于加快推进生态文明建设的意见》中明确提出：确保我国湿地面积不低于8亿亩(目前湿地面积8.01亿亩，2014年国家林业局数据);扩大湿地等生态空间和湿地面积等。

 

　　问题：

 

　　1.快速、大范围的围垦和填海造成滨海湿地面积急剧减少

 

　　为了满足快速城市化和经济建设对建设工业区、港口和其他基础设施的需求，中国的滨海地区在快速、大范围地进行围垦和填海，如河北曹妃甸工业园区一期工程完成围填海面积2万多公顷、天津滨海新区围填面积约2万公顷(2010-2014年)、江苏东台-如东的围填海面积约4万公顷(近10年间)、宁波围填海达5万多公顷(2000年-2013年)、连云港围垦滩涂面积8万公顷(截至2012年底)，其它的滨海地区也都有着不同程度的围垦和填海造地，这些都直接导致滨海湿地面积大幅度减少。

 

　　2.滨海湿地围垦与填海造成的候鸟栖息地丧失，已经对迁徙水鸟构成了直接威胁

 

　　在全球9条鸟类迁徙路线中，有3条经过中国境内，其中最重要的中国滨海湿地迁徙路线(东亚-澳大利西亚迁徙路线)上的候鸟受威胁程度高、种群数量减少快，此迁徙路线上的濒危水鸟物种数量几乎是其他8条迁徙路线濒危水鸟种类的总和，有27种水鸟生存受到严重威胁(包括勺嘴鹬、小青脚鹬、卷羽鹈鹕、中华凤头燕鸥、黑脸琵鹭等濒危或极度濒危物种)，其中22种主要栖息于中国滨海湿地，亟待保护。例如，勺嘴鹬是目前世界上最濒危的鸟类之一，在春、秋季长途迁徙中我国江苏盐城东台-如东沿海滩涂是勺嘴鹬最重要的中转停歇地，它们在此停歇、补充食物，但随着滨海湿地的人为开发活动等干扰造成大量的栖息地减少，如不采取合适的保护措施，勺嘴鹬很有可能在接下来的10年内灭绝。

 

　　3.滨海湿地是我国湿地保护的薄弱环节，存在明显的保护空缺

 

　　我国沿海纳入滨海湿地保护(包括自然保护区、湿地公园、保护小区等保护类型)的面积约为139万公顷，与我国现有滨海湿地面积579.59万公顷相比，滨海湿地受法律保护的比例仅为24%，明显低于我国湿地的平均保护率(43.51%)，仍有很多已达到国际重要湿地标准的滨海湿地处于保护空缺状态。

 

　　4.外来物种入侵造成滨海湿地严重退化

 

　　互花米草是滨海湿地的主要入侵种，2003年已被列入首批外来入侵物种名单，由于互花米草繁殖能力强、自然扩散速度极快，已扩展到渤海湾以南的众多滩涂湿地，造成滨海湿地的严重退化。

 

　　分析：

 

　　根据生物多样性重要保护价值和保护空缺(尚未纳入到国家湿地保护体系中)等分析，亟待保护的滨海湿地也是重要的水鸟栖息地包括河北滦南湿地、天津滨海新区滨海湿地、江苏赣榆滩涂湿地、连云港滩涂湿地、如东滩涂湿地、上海海湾镇海滩湿地、浙江杭州湾湿地、温州湾湿地、辽宁丹东港周边海滨、辽宁盘锦南小河湿地、江苏东台沿海滩涂，共11处湿地。

 

　　这11处湿地上栖息着极危的勺嘴鹬，濒危的小青脚鹬，易危的遗鸥、黑嘴鸥、黄嘴白鹭、卷羽鹈鹕等，是这些鸟类迁徙中的重要停歇地，但却仍是未受保护地，受到围垦、开采、建设开发、垃圾倾倒、污水排放、互花米草入侵等威胁，急需进行抢救性保护。

 

　　建议：

 

　　2015年9月21日，中共中央、国务院发布的《生态文明体制改革总体方案》，要求建立湿地保护制度，将所有湿地纳入保护范围，禁止擅自征用占用国际重要湿地、国家重要湿地和湿地自然保护区。2015年10月29日，中共中央发布十八大五中全会公报，首次提出了“构建科学合理的自然岸线格局”的任务，并将自然岸线格局与城市化格局、农业发展格局、生态安全格局并列。2016年11月30日国务院办公厅印发《湿地保护修复制度方案》，提出了“实行湿地面积总量管控，到2020年，全国湿地面积不低于8亿亩，其中，自然湿地面积不低于7亿亩，新增湿地面积300万亩，湿地保护率提高到50%以上”等目标任务。

 

　　在问题分析和一系列的政策支持下，提出抢救性保护11处重要滨海湿地的建议：

 

　　1.在天津、河北、江苏、上海、浙江等地新建8个自然保护区，尽快将尚未纳入保护体系的滨海湿地保护起来。

 

　　分别为：河北滦南湿地;天津滨海新区滨海湿地;江苏赣榆滩涂湿地、连云港滩涂湿地、如东滩涂湿地;上海海湾镇海滩湿地;浙江杭州湾湿地和温州湾湿地。将这些重要湿地纳入滨海湿地保护体系进行抢救性保护。

 

　　2.环保与林业部门扩大3个已建保护区的保护范围。

 

　　将辽宁丹东港周边海滨纳入辽宁鸭绿江口国家级自然保护区;将辽宁盘锦南小河湿地纳入辽河口国家级自然保护区;将江苏东台沿海滩涂纳入江苏盐城国家级自然保护区。

 

　　3.国家林业局等主管部门，制订和实施滨海湿地保护专项工程。

 

　　将中国滨海湿地迁徙路线(即东亚-澳大利西亚迁徙路线)作为一个整体进行保护，加大对迁飞路线上重要滨海湿地的保护与恢复的技术指导和资金支持。除了上述所建议的11处新建和扩建自然保护区以外，还应加强已有的滨海湿地保护区的能力建设，重点解决所存在的栖息地破碎化和互花米草等外来物种入侵等迫切问题。

 

　　提案五：降低艺术品市场税负 促进艺术品行业健康繁荣发展的建议

　

　　案由

 

　　中国艺术品市场环节的税收主要包括：1)在一级市场上，市场交易主体需要缴纳增值税，画家需要缴纳个人所得税;2)在二级市场上，市场中介企业需要缴纳营业税，出卖人需要缴纳个人所得税;3)艺术品市场各环节中的企业还需要缴纳企业所得税、城市建设维护税、教育费附加等税种。 现行的艺术品市场的高税负使得艺术品行业的发展非常艰难，降低艺术品市场税负是艺术品行业的核心诉求，也是促进艺术品行业健康繁荣发展的根本措施。

 

　　问题

 

　　高税负使得艺术品行业发展非常艰难，引发的问题主要有：

 

　　1.艺术品一级市场流转税税负较高，使得艺术品一级市场在发展过程中存在逃税、避税的现象，影响到艺术品市场创建和维护良好的交易环境，进而影响到整个艺术品行业的健康发展。画廊作为艺术品一级市场交易主体，在目前流转税制下，对于全年销售额在80万元以下的按照小规模商业企业缴纳3%的增值税(没有抵扣项)，对于全年销售额在80万元以上的画廊作为一般纳税人，按销项与进项之间的差额(增值额)缴纳17%的增值税。普通一般纳税人企业可以从上游企业获得进项发票，但画廊是直接从艺术家那里购买或代销其作品，难以获取进项发票进行抵扣，因此面临实际税负相当于销售额的17%，而不是增值额的17%。面临如此高的税负，画廊卖出画作只能采取地下交易(现金交易)形式，这已成为心照不宣的秘密。

 

　　2.艺术品一二级市场流转税税负差异过大，造成艺术品市场一二级市场倒挂现象，不利于艺术品市场的整体有序发展。同时由于尚无完善的艺术品多次流转税负抵扣政策，艺术品二级市场每次交易均需缴纳流转税，使得艺术品二级市场存在重复征税的问题，不利于艺术品的流通和变现，进而影响到艺术品市场流通环节的良性发展。拍卖行作为艺术品二级市场的中介企业，在目前的流转税制下，拍卖行缴纳的流转税是增值税，税率为佣金的5%。佣金通常占拍卖成交价的20%，因此二级市场流转环节纳税额占艺术品拍卖额的1%(即5%乘以20%)。由于艺术品一级二级市场税负差异过大，通常应在一级市场上交易的新创作艺术品，反而直接拿到二级市场上进行交易，这就导致中国特色的艺术品一、二级市场出现倒挂。另外，尽管艺术品二级市场上单次交易的流转税税率不高，但由于每次交易都要缴纳这一税负，因此存在重复征税的问题，阻碍艺术品的流通速度和可变现性。

 

　　3.艺术品市场个人所得税税负较高，不仅出现艺术品市场个人所得税难以征收的偷税漏税现象，也造成艺术品市场流通受限，进而影响艺术品市场的活跃度和艺术品行业的快速发展。艺术品市场上个人所得税按照财产转让所得进行征收。在一级市场上，画家应承担20%的所得税(可扣除额为800元)，如果再加上画廊卖出画作需要缴纳17%的增值税，一级市场上的税负高达37%，因此画家不愿通过画廊出售自己的作品，而选择私下交易。现实中，“家里拿”是普遍现象。艺术品经营者无法顺利进货，艺术品市场环节流通受阻。在二级市场上，个人所得税按照拍卖委托人卖出价和买入价的差额，以20%的税率进行征收。但由于众多拍卖委托人通过私下交易的形式购入艺术品，无法出具原值凭证，因此需要承担的税负较高。基于经营需求角度，经营者往往是把所得税部分加价到消费者身上，造成艺术品价格高启，降低了交易成功率，影响到艺术品市场活跃度。

 

　　分析

 

　　1.我国现行增值税相关法规未对艺术品市场做出特别规定，视相关企业所属的纳税人类型分别适用一般纳税人或小规模纳税人的对应税率。鉴于艺术品市场一般纳税人企业难以获取进项发票进行抵扣的特点，导致了整个艺术品行业增值税过高，艺术品一级市场税负更是远高于艺术品二级市场税负。全局考虑艺术品市场特点，完善艺术品市场增值税相关法规和政策，均衡艺术品市场一级二级市场税负，从而减少艺术品市场私下交易、逃税、避税的情况，并解决艺术品市场一级二级市场交易出现倒挂的情况和二级市场重复征税的问题。为艺术品市场创造和保持良性的市场环境，推进艺术品行业快速、健康发展。

 

　　2.艺术品一、二级市场个人所得税征收困难。针对这种问题，国家税务总局在2007年出台规定，无法提供原值凭证的，按照拍卖价的3%征收个人所得税。但当拍卖委托人持有艺术品的卖出买入增值额不大时，如果要售出这一艺术品，需要缴纳的税收甚至可能高出增值额。有效降低书画等艺术品创作者的个人所得税税负,能够直接降低艺术品行业的交易成本进而提升艺术品市场活跃度；同时能够缩小与私下交易的成本差距进而减少艺术品创造者私下交易、逃税、避税的情况；更使得艺术家专注于艺术创作、艺术品经营机构专注于艺术家培育和推广，并形成稳定成熟的市场机制，进而推进艺术品市场的快速健康发展。

 

　　建议

 

　　1.全局考虑艺术品市场特点，完善艺术品市场流转税政策。把艺术品经营行业(拍卖除外)一律视为小额纳税人，统一缴纳3%的增值税。不设定一般纳税人80万的界限。如果确有必要认定年营业额500万以上为一般纳税人，也应适用文化创意类服务企业，增值税按6%计征。主要原因是艺术品经营企业成本中缺少抵扣的进项税。艺术品企业认定可根据《艺术品经营管理办法》中确定的艺术品经营活动范畴认定，以备案认证文件为准。

 

　　2.促进艺术品一级、二级市场间的税负平衡，避免出现艺术品市场倒挂，二级市场侵蚀一级市场，一级市场无法发挥其应有功能的现象。

 

　　3.完善艺术品二级市场的多次流转税负抵扣政策，以避免出现艺术品二级市场重复征税的现象。

 

　　4.建议降低书画等艺术品创作者的个人所得税税率、完善艺术品创作者个人所得税应税额核算方法，有效降低艺术品创作者个人所得税税负，进而解决艺术品一、二级市场个人所得税征收困难。

 

　　提案六：关于尽快启动对农村留守儿童关爱保护立法的提案

 

　　案由：根据2016年2月国务院颁布的《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》对于农村留守儿童的定义，留守儿童是指父母双方外出务工或一方外出务工另一方无监护能力，无法与父母正常共同生活的不满十六周岁农村户籍未成年人。民政部发布的我国农村留守儿童数量为902万人，其中由祖父母、外祖父母监护的805万人，无人监护的36万人。

 

　　《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》提出，完善农村留守儿童关爱服务体系、建立健全农村留守儿童救助保护机制、从源头上逐步减少儿童留守现象，并制定了强化农村留守儿童关爱保护工作保障措施。《意见》既强调了现行有效政策，又有新的措施安排。但据了解，国务院出台的这项针对农村留守儿童的关爱保护政策，在基层的落实情况并不理想。同时，要从根本上解决农村留守儿童保护问题，还存在着相关法律法规欠缺的问题。

 

　　问题：

 

　　1、问题突出。关于农村留守儿童关爱保护，存在四个突出问题。一是比例超高：在江西、四川、贵州、安徽、河南、湖南和湖北等一些农村劳动力输出大省，留守儿童在当地儿童总数中所占比例高达18%-22%;二是监护不力：据统计，80%以上的留守儿童是由祖父母隔代监护和亲友临时监护，家庭和学校监护不力，导致相当数量的留守儿童产生厌学、逃学、辍学现象;三是疏于照顾、缺乏抚慰、心理健康问题严重：部分儿童行为习惯较差，并且极易产生心理失衡、道德失范、行为失控甚至犯罪的倾向;四是易受侵害：监护责任不落实，监护人缺乏防范意识，儿童自我防护能力弱，农村留守儿童容易受到意外伤害，甚至成为不法分子侵害的对象。

 

　　2、立法缺位。对于农村留守儿童关爱保护问题，目前没有在立法层面予以体现。在《未成年人保护法》、《教育法》、《劳动法》等现行法律中，没有针对性强的法律条文。

 

　　3、落实不力。国务院颁布《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》后，目前存在的最大问题是落实不力，在基层政府层面，缺乏专业力量具体落实相关规定、要求。

 

　　分析：

 

　　1、造成农村留守儿童问题的原因较为复杂，涉及家庭和社会两个方面。一方面，由于地理和历史等原因，我国不同区域的经济发展很不平衡，农村人地矛盾尖锐，在市场经济迅猛发展的推动下，大量农村剩余劳动力为改变生存状况外出务工;另一方面，中国长期的城乡二元制以及社会对“农民工”不公平的待遇，因户籍制度、积分入学政策等原因他们无法将子女带在身边，由此引发一系列的留守儿童问题。

 

　　2、在农村留守儿童问题突出，成因复杂的背景下，仅仅依靠实施《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》，不足以解决农村留守儿童问题。国务院出台的该《意见》，跟以往相比，已经对解决相关问题起到了积极作用，最重要的是在政府层面，由民政部牵头成立部级联席会议，明确了各方责任，但该《意见》作为一个关爱保护农村留守儿童的政策，与通过法律法规解决相关问题相比，仍存在力度不够，落实难度较大等问题。

 

　　3、中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出，加强重点领域立法，保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实，实现公民权利保障法治化。留守儿童的关爱保护问题，涉及公民经济、文化、社会各方面权利的落实，按照中央全面推进依法治国的战略部署，应该在立法层面予以体现。国务院颁布的《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》也提出，坚持依法保护，不断健全法律法规和制度机制，坚持问题导向，强化家庭监护主体责任，加大关爱保护力度，逐步减少儿童留守现象，确保农村留守儿童安全、健康、受教育等权益得到有效保障。

 

　　建议：

 

　　鉴于留守儿童关爱保护问题突出，成因复杂，仅依靠现有政策难以从根本上予以解决的问题，建议如下：

 

　　1、全国人大尽快启动《未成年人保护法》修订程序，明确农村留守儿童的监护责任，落实监护责任主体，从法律层面加强对农村留守儿童的关爱保护。

 

　　2、在《教育法》中，明确对农村留守儿童教育权利保护的条文，切实保障农村留守儿童随父母进城接受教育的权利;增加有关家庭教育立法的条文，强化家庭教育的主体责任。

 

　　3、通过相关法律法规的修订，建构农村留守儿童救助和保障机制，确保资金投入，强化监护监督运作力度;落实农民工带薪休假制度，保障留守儿童父母一年中能有一定时间探视孩子，并制定相关法规，将企业上缴的教育附加费返还，用于保障农民工带薪休假费用，以不增加企业负担。

 

　　4、加大落实《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》力度。在基层政府缺乏专业力量落实《意见》的情况下，通过设立地方法规等方式，尽快大力培育、发展儿童保护类专业社会组织，依托专门社会组织培育专业人才，以配合各级政府民政部门做好农村留守儿童的关爱保护工作。真正建立家庭、政府、学校尽职尽责，社会力量积极参与的农村留守儿童关爱保护工作体系。

 

　　5、通过制定相关法律法规，深入推进新型城镇化建设，使农民工能够落户新城镇，从根本上减少现有农村留守儿童存量，不提高增量。