水污染防治

　　水是生命之源、生产之要、生态之基,防治水污染,保护水生态安全事关人民群众的身体健康,事关经济社会的持续发展,也事关社会和谐稳定。近年来,尽管我国的水资源、水环境整体上有所改善,但是水防治形势仍然不容乐观。

　　十二届全国人大常委会第二十五次会议近日对水污染法修正案草案进行了分组审议。审议中,多位委员认为,水安全风险仍在很大程度上存在,水污染防治任务仍然十分艰巨,应当加大治理防控力度,采取多种措施,切实转变发展方式。

　　建议细化法律罚则部分

　　修正案草案提高了处罚力度,第七十八条、第八十一条第二款,第八十五条第一款以及第八十七条都增加了罚款的金额。但多位委员认为,总的来说罚款金额还是偏低,建议大幅度增加罚款金额,严惩造成水污染的行为。

　　“加大违法成本,对改善环境会有很大好处。”杨震委员认为,除了把污染清除以外,罚款还应该加重,根据情况提高到50%至100%。

　　谢小军委员说:“饮用水直接关系到人民群众的身体健康和生命安全,而草案第八十七条规定,不符合国家标准的只处两万元以上二十万元以下罚款,应该更加严厉。”他建议改为“处两万元以上一百万元以下罚款”,此外增加规定,造成重大安全事故的,依法追究刑事责任。

　　修福金委员认为,目前的罚款都是规定了具体的额度,但对于水污染案件,许多污染行为造成的危害程度不一样,用法律规定简单的数额不能做到全覆盖,如何罚款、如何做到罚款公平,应当有一个具体罚款数额的计算方法,才能显得更加完整。

　　姚胜委员认为,修正案草案第八十七条规定了对饮用水供水单位供水水质不符合国家规定标准的要给予处罚的内容,这一条规定的处罚力度还不够,因为饮用水对保障人的生命安全非常重要,建议加大处罚力度。

　　“罚款要加就加多一点,比如增加到五万元以上五十万元以下。”范徐丽泰委员说,“一些有毒、有害的污染物从排污口危害了周围环境,造成的污染是没有办法回头的。赔钱的做法,是在发生了污染情况后无法补救才用钱补偿,可最好的办法是防止污染的发生。罚款可以增加,但最重要的还是要责令企业限制生产、停产整顿,这样法律才有力,不给机会让企业去打算盘,算算违法的成本,而是只有守法这条途径。”

　　周天鸿委员认为,修正案草案第八十一条对八款违反法律的行为进行了承担法律责任的规定,但是绝大部分保留了原来的规定,惩罚力度偏低或者比较模糊。“比如第六款中向水体排放含病原体污水的,处一万元以上十万元以下的罚款,但是第八款中未按照规定采取防渗透等向沟渠、坑塘输送和存贮含病原体污水的要处两万元以上二十万元以下的罚款,这两者有什么区别?第六款似乎已经包含了第八款的限定,而且向水体排放的后果可能更严重,比如向江河湖海排放病原体的污水后果就会比向一个坑塘里排放病原体污水的危害更严重,但是处罚却比较低,建议作出修改。”

　　王明雯委员说,“目前我们采用的是统一的处罚力度,对大型企业和个体工商户、小微企业是同一个罚款标准,对小微企业来讲可能打击力度过大,企业几乎没有改正的机会就破产了,反而还影响基层的执法力度。同时,这些数额对大型企业来讲打击力度又不够。”她建议细化一下,针对不同情况制定一个更为合理有效的罚款机制。

　　王明雯还指出,法律中罚则部分的罚款幅度太大了,可能导致在执法过程中自由裁量权过大,执法结果的公平性就难以保证。“法律中设置的罚款怎样才能更科学和合理,在实际操作中更能贴合实际,也避免老百姓讲的选择性执法等问题的发生。建议在修改过程中对罚则部分再进行细化和研究。”

　　建立农村污水管理机制

　　农村生活污水、垃圾处理工作,是水污染治理的重要内容,直接关系到农村环境保护,是农村人居环境建设亟待解决的问题。修正案草案第四十九条规定,县级以上地方人民政府应当统筹规划、建设农村污水、垃圾处理设施,并保障其正常运行。分组审议中,多位委员认为,必须高度重视农村污水和垃圾处理工作,建议继续增加相关内容。

　　董中原委员建议第四十九条修改为“国家支持农村污水、垃圾处理设施的建设,县级以上地方人民政府应当对辖区内农村污水、垃圾处理设施的建设进行统筹规划,制定全面覆盖农村居民需求的农村污水、垃圾处理设施建设的长期工作计划和年度建设目标;县级人民政府的有关部门和乡镇人民政府对建成投入使用的农村污水、垃圾处理设施的正常运行承担监督管理责任。”他的理由是,首先,农村污水、垃圾处理设施建设不仅关系到水污染预防和治理,也关系到农村整体环境的治理和农民生活水平的改善与提高,关系到农村的整体经济社会发展前景,因此国家应当全面支持;其次,地方政府在防治水污染方面负有直接责任,应当统筹规划、拿出切实可行的年度建设计划和长期工作目标,逐步稳健推进,最终实现全覆盖。这不仅对防治水污染意义重大,对推进城乡一体化建设也将具有特别重大的意义。最后,县级政府有关部门和乡镇人民政府应当对建成投入使用的农村污水、垃圾处理设施的正常运行承担行政监管责任,以便能更直接、更及时地查处水污染行为。

　　谢旭人委员建议在第四十九条中增加“建立农村生活污水、垃圾处理的管理机制,安排相应的工作经费和人员”的内容。“现在许多乡村,居民生活污水随便排放,村镇周边垃圾成堆,污水流到耕地或者江河,造成比较严重的污染。要建立日常管理机制,安排必要的经费人员,落实具体运行工作,只有这样才能真正促进农村水污染防治和环境保护。”

　　“现在的客观情况是城市的饮用水保障比较好,质量也相对好。而农村的饮用水,尽管在十年前中央和国务院就发通知要逐年解决农村饮用水安全问题,也采取了很多措施,到目前为止应该说有了很大进步,但问题依然非常严重。很多中西部的农村供水来源不足,可以说目前农村很多地区饮用水从水量到水质都很难保证。”卫留成委员对农村饮水安全问题十分关心,他建议把农村饮用水问题单独列两条:一是县级以上地方人民政府应当合理安排布局农村饮用水水源,有条件的地方可以把城市的管网延伸。二是同时强调县级以上人民政府要采取得力措施,确保农村饮用水安全。

　　王明雯认为,化肥农药合理使用的条款在实际工作中并未见效果,目前不仅要求合理使用,而应当强制减少使用。她建议增加规定,即“县级以上地方人民政府农业主管部门和其他有关部门,应当采取有效措施减少化肥和农药的使用量,鼓励采取生态措施净化农田排水及地表径流,防止造成水污染。”

　　马志武委员认为,修正案草案不足的地方就是责任划分不清楚,比如农田灌溉用水要符合用水的标准,符合用水标准由哪个部门负责监管和监测?因为农田灌溉用水与上游的采矿、规模化养殖污水排放有关,有时是跨流域的,不明确责任部门,灌溉水到农田是不是符合标准就没有人负责任。这次草案修改特别强调了饮用水安全,但是农田灌溉水也是至关重要的,它是“舌尖上的安全”的源头,建议对农田灌溉用水的责任主体作出明确。

　　地下水保护缺顶层设计

　　由于更具有隐蔽性,地下水污染修复难度更大。这几年,我国曾发生了很多次水污染事故,2013年山东潍坊发生严重的地下水污染、2014年腾格尔沙漠暗管排污事件等,引起了全国人民的高度关注。根据2015年中国环境状况公报,全国5118个监测井点的地下水水质的监测结果显示,优质占9.1%,良好占25%,较好占4.6%,较差占42.5%,极差占18.8%,差和极差加起来超过了60%。

　　修正案草案关于地下水污染防治增加了两款规定,一是增加了有关企业要采取防渗漏措施,建设地下水水质监测井。二是增加了地下油罐要使用双层罐。分组审议中,多位委员认为目前一个主要的问题就是地下水污染,必须采取更为坚决果断的措施保护地下水。

　　杨卫委员说,“现在大江大河的水污染情况在慢慢向好的方向发展,而地下水污染比以前越来越严重了。由于一些污染企业把污染物排到地下,或者由于石油开采方面的作业,地下水污染还是比较严重的。”他建议,光靠企业监测地下水是有利益冲突的,县级以上人民政府应该对管辖区域的地下水情况进行监测,而且地下水的情况变坏就应该对政府行政上的不作为进行问责。

　　王庆喜委员认为从保护和治理地下水污染的角度来看,修正案草案还远远不够,还缺乏顶层设计,建议在修正案草案中明确国家制定地下水污染防治规划,由国务院批准发布,并且要建立地下水环境承载能力的监测评价体系和监测预警机制,同时还建议工作层面尽快启动地下水环境普查,把家底摸清楚。

　　杨震建议增加一条,严禁企事业单位深埋排污,杜绝这样一种现象。“因为水会流动,不能保证将来不污染某个水源。修正案草案第三十八条至第四十条虽然讲到了地下水,但讲的是工程建设中防治污染地下水。”

　　农田灌溉水应符合标准

　　修正案草案第五十四条第二款明确,向农田灌溉渠道排放农产品加工和养殖业废水以及城镇污水的,应当符合国家或者地方规定的水污染物排放标准。

　　白志健委员认为,农田灌溉用水对保障农产品质量安全具有重要意义,对人民身体健康有十分重要的影响,应当采取严格的保护措施,建立监测点,同时要明确和完善保护程序。建议第五十四条增加两方面内容:一是环境保护部门应建立监测点,确保向农田灌溉渠道排放的污水符合水污染物排放标准;二是发现农田灌溉用水不符合相应水质标准的,环境保护部门应责令排放者暂停生产经营,停止排放并采取措施防止污染进一步扩大。

　　“一定要严格控制向农田排放废水、污水。农田污染很难修复,农田污染必然造成农产品污染。”李世明委员认为,目前城镇人口大量增加,大量废水、污水要排放,“地方”概念过于宽泛。建议国家统一标准,而且要明确向农田灌溉渠道排放废水、污水,应当经过严格的处理,符合国家规定排放标准,违反就要严肃处罚,而且要明确监测和处罚的措施,这样才能保证农田用水的安全,从而保证农产品安全。

[时间：2017-01-05  来源：法制日报 ]