一条雪上加霜的消息是，近期媒体报道，美国国会授权成立的“美中经济安全审议委员会”（the U.S.- China Economic and Security Review Commission，USCC）在11月份按惯例向美国国会提出的一系列中国政策中，包括禁止一切中国国有企业收购美国公司的建议。这引起了中国企业的不安和疑问。 

 

　　有关美国安全审查程序的规则、审查时间表以及对投资美国的中国企业提出的具有操作性的建议，此前走出去智库微信公号（cggthinktank）已经进行专业的讨论。（参见：11月17日，《美国CFIUS审查政策或更苛刻，中国企业如何应对》）本文旨在从美国外国投资委员会（CFIUS）的政策角度来帮助中国投资者来了解美国政府监管当局的思路与着重点，消除一系列对于CFIUS程序的误解和不必要的担忧，从而在投资项目中有的放矢地应对而且通过美国安全审查这一关。 

 

　　1.CFIUS并非针对中国投资者而成立 

 

　　CFIUS 是一个由多个美国部委单位联合组成的委员会，目前由美国财政部领头。该委员会由9个政府部门的代表组成 （未来有可能继续增加），从上世纪80年代开始，CFIUS有权利调查和阻止任何可能导致控制外国主体“控制”美国国内“关键产业”的交易以及投资。 

 

　　从授权CFIUS的立法内容和时间（Exon-Florio provision of Omnibus Trade and Competitive Act of 1988）可以判断，美国的安全审查程序是美国政府针对上世纪80年代初，日本财团大规模在美国境内进行收购的措施与反应，并非只是针对中国投资者。 

 

　　之后在2007年，由于当时一家阿联酋国有企业对于纽约州港口的收购计划受到了很多公众关注以及反对，美国国会通过《2007年外国投资与国家安全法》（Foreign Investment and National Security Act of 2007，FINSA）。FINSA授予了CFIUS更大的审查权利，并且给“国家重要产业领域”下了更加具体的定义（包括重要基础设施）。 

 

　　由此可见，美国安全审查的确是一项政治结合政策的产物。对于一个潜在外国投资者来说，了解立法以及执行审查者的心理对于顺利通过该审查来说至关重要。 

 

　　如今，除了绿地项目以外，CFIUS 有权启动对任何可能影响美国国家安全的所有外国投资者对于美国公司或资产投资项目的审查。 

 

　　参与这类投资的各方虽然不能被强制要求向CFIUS提交审查申请，但是如果CFIUS在事后（哪怕项目交割以后）确定某个交易危及到美国国家安全，那么CFIUS有权强制要求交易双方解除交易，而且CFIUS审查导致的经济损失不在美国法院管辖范围之内。 

 

　　随着中国投资者近年来在全球大规模并购活动的增加，美国的CFIUS 审查程序在表面上看上去有很多是针对中国投资者而展开的。在有一定政治动机的前提下，其实CFIUS 更关心的是某个项目是否能给美国带来“实实在在的收益”，从而平衡各方面的利益以及说服某些反对外商投资的美国国内声音。由于国人对于失败案例总结的惯例，平时读到的失败案例也远远超过成功案例，所以得出CFIUS审查难以通过的印象。 

 

　　2.美中经济安全审议委员会最新提议的真正意图 

 

　　美中经济安全审议委员会由10位资深中国问题专家组成，由美国国会授权。该委员会每年根据当年中美之间的交流，向国会提出针对中国需要采取的政策，从国防到技术，从亚洲关系到国际贸易。 

 

　　2016年的确是该委员会第一次向美国国会提出禁止中国国有企业收购美国公司的建议。但是媒体没有报道的是，在提出以上建议的同时，美中经济安全审议委员会也提出了通过美国外交部、财政部以及美国贸易代表办公室，向中国政府提出改进美国企业进入中国市场的条件。 

 

　　更加值得注意的是，该委员会同时正在起草一份美中双边贸易协议的框架。 

 

　　从美中双边贸易协议的框架提议草稿版看，美国政府非常希望通过该贸易协议与中国投资者取得更多“共赢”的双边投资机会（包括基础设施）。由此可见，美国担心的是中国企业（国企或私企）在美国大规模收购，甚至控股美国公司，而美国企业无法在中国市场受到同样待遇。 

 

　　从立法角度以及程序上来说，美中经济安全审议委员会每年的建议（平均20条左右）大多只是建议而已。该委员会每年向不同的美国部委提出有关中美关系政策的建议（一般的重点在于国防以及贸易）。一般来说，只有比较容易通过的成为法规，而其他的建议最终往往成为双方高层协商的筹码。 

 

　　大多数学者同意候任总统特朗普政府将会对中国采取局部而不是全方面的贸易挑战，而CFIUS 审查的严苛度将成为其中的筹码之一。 

 

　　全方面对于中国国有企业收购的禁止不仅在美国立法程序上不太现实，而且也会让美国触犯其在世贸组织下的一系列责任。事实上，美国国会下面几乎对每一个重要国家都有一个特别专家组成的类似委员会，并非只有针对中国的特别研究。 

 

　　最近，CFIUS的领头部委、美国财政部官员曾经发出公众CFIUS 不是一个中国投资者需要怕的程序。其实大部分中国投资者的项目还是能够通过CFIUS审查的，只是审查成功之后，这些中国投资者往往为了保全项目而选择保持低调，以免让美国安全审查部门在事后收到对项目不利的反对声音，因为美国总统是可以根据国内反对理由否决CFIUS的决定。 

 

　　从过去审查失败案例中总结的一些规律以及成功的案例： 

 

　　从近年来几个颇受关注的没有通过CFIUS审查的列案例中，可以归纳以下规避点： 

 

　　1、所收购的美国目标公司位于美国军事或者政府部门要地； 

 

　　2、对于美国的投资被认为影响美国网络基础设施的安全； 

 

　　3、对于美国的投资被认为是转移美国具有保密性或者受到出口限制技术的掩盖手段； 

 

　　4、所收购的美国目标公司属于美国重点基础设施领域。 

 

　　尽管美中经济安全审议委员所提出的对于中国国有企业控制美国企业限制建议的可执行性不大，但CFIUS接下来很可能对于过往一些对于故意隐瞒或者逃避美国安全审查的行为作出追究，也就是说，对于没有积极向CFIUS主动申报并且已经交割（导致中方控股）的项目很有可能被宣布无效。 

除了一些广为人知的中国企业失败的案例，也有不少中国公司在美国的投资收购成功地通过了美国安全审查的程序。受到高度关注的项目包括： 

 

　　1、在能源领域，CFIUS 通过了中海油对于加拿大上市公司 Nexen 的整体收购； 

 

　　2、安邦收购美国信保人寿的项目没有受到CFIUS 的阻拦； 

 

　　3、被奥巴马拒绝在俄勒冈州收购风电厂之后，三一集团通过让美国公民持有多数股权的结构，成功地收购了位于美国科罗拉多州的一家风电厂； 

 

　　4、CFIUS 通过了万向集团公司收购位于马萨诸塞州的锂离子电池制造商A123系统的大部分资产。 

 

　　以上成功案例的共同点在于：在项目的一开始，中方投资者通过熟悉美国安全审查程序与思路的专家团队，一起与美国政府、有关州层面以及联邦政府层面的有关人员进行了早期沟通，成功地找到了并且向美国审查机构呈现了“双赢”的策略以及交易后果，排除了商业竞争对手以及美国国内反对外商投资的潜在舆论。 

 

　　从文化角度上来看，由于美国法律系统比较健全，主动合作的潜在投资人的信誉要大大高于那些故意隐瞒回避的投资方。所以“化被动为主动”，早期坦诚地沟通以及愿意根据CFIUS 建议来修改交易架构的投资者，通过安全审查的成功率会相对提高。 

 

　　但由于项目的压力以及企业决策层对于美国商业文化缺乏了解，安全审查往往会成为中国投资者希望“规避”的程序。这种态度决定了一些投资美国的项目在一开始就有可能失败。 

 

　　3.CFIUS 对买卖双方的审查重点 

 

　　通过与一位曾经参与审查的前美国政府官员的非正式交谈，我们总结了以下的关注点，并希望通过这些关注点给中国企业带来启发： 

 

对于潜在的外国投资方，审查人员在讨论外商投资者项目时会考虑以下因素： 

 

　　1、外国投资方背后的控制主体以及其它关联公司是谁？ 

 

　　2、外国投资主体是否是直接或者间接被一个外国政府控制的？ 

 

　　3、外国投资方对于被收购美国主体的商业计划以及目的是什么？是否是用来绕过或者规避一系列美国法律？ 

 

　　4、CFIUS需要知道外国投资方以及其母公司董事会所有成员以及超过5%控股方管理层成员的个人背景资料。（这点往往是中国企业比较头疼的一点要求，但不是不能完成） 

 

　　对于被外商关注的美国国内被收购主体对象，审查人员会考虑以下因素： 

 

　　1、被收购主体是否拥有政府授予的接触机密信息的资格或者掌握机密信息？ 

 

　　2、被收购主体是否拥有美国政府授予的政府工程合同？如果有，该合同是否涉及美国国家安全以及重要基础设施项目或者向美国政府机构提供某种服务？ 

 

　　3、被收购主体是否研究或者生产受美国出口限制的技术或者产品？ 

 

　　4、被收购主体是否拥有或者有直接接触美国重要基础设施的机会？ 

 

　　5、被收购主体是否拥有或者有直接接触美国重要资产以及资源的机会？ 

 

　　6、如果外国主体收购了某美国公司，结果会不会影响到美国国家安全？ 

 

　　7、收购的后果是否影响到美国高科技领域的安全性？ 

 

　　8、被收购主体是否拥有美国国防基地附近的设施以及设备？ 

 

　　在特朗普正式入主白宫之前，各种有关美国政府对于中国态度趋势的猜测是正常的。美国国家安全审查对于中国投资者来说无疑是这其中的一个重要话题。 

 

　　根据美中经济安全审议委员会总结的有关达成中美贸易协议的提议：“在习主席2015年9月访美期间，中美政府对于两国对于外商投资项目审查达成了专注于两国国家安全而不是其他公众利益的审查。”（约束了审查范围）。由此可见，完全不分理由的限制中国国有企业对于美国企业的收购是违反双方高层意愿以及不切实际的。 

 

　　同时，在授权CFIUS的法规底下，“控制”以及“安全”等定义都是特别制定的，而且需要专家的解释。 

 

　　中方投资者可以根据自己的商业目的来巧妙地设计交易架构，在项目开始时就积极沟通美国政府相关部门让其熟悉并支持该项目，以便自己的项目顺利的通过美国国家安全审查。 

 

　　美国国家安全审查是一个结合美国政策法规以及各利益方政治目的的程序，但并不是一个神秘而毫无规律的程序。对于无法一下子改变中美两国政策的企业来说，通过主动趁早、坦诚以及透明的态度，通过美国国家安全审查的机率在一般情况下可以是很高的。 

 

　　成功的关键在于找到“共赢点”并且给美国的参与方带来实质性的贡献与帮助。