产能过剩

　　以1996年以来中国钢铁产业的宏观调控为例

　　宏观调控是中国政府自定义的四大职能之一，产能过剩则是多年来中国经济久治难愈的顽症。更严重的问题还在于，最近十多年来，针对钢铁、水泥、电解铝等行业的产能过剩问题，中央政府曾经多次实施强力干预，先后推出了一系列以淘汰落后产能为目标的宏观调控措施，各项调控政策、法规和各部委文件不断出台，几乎每隔三四年就有一场声势浩大的调控运动，每次调控都有一大批大型项目“紧急叫停”，大大小小的各类企业“关、停、并、转”。然而，几番调控下来，产能过剩问题越演越烈：过剩引发调控，调控过后又是一轮更大规模的投资，造成产能更加过剩。

　　中国经济的产能过剩顽症为什么不能根治？什么原因导致政府的宏观调控政策失效？在市场经济环境下，政府应当如何处理政府与市场的关系，政府对市场的调控应当如何进行？本文试以1996年以来钢铁产业的调控过程为个案，全面考察和研究中国政府针对产能过剩的调控过程及其绩效，探讨并揭示产能过剩治理和调控失效的症结，求解治理产能过剩顽症、纠正“政府失灵”的对策。

　　一、宏观调控过程、方式与政策表现

　　1996年，中国的粗钢产量首次超过1亿吨并超越日本、美国而跃居世界第一。从此，官方和民间对我国钢铁产能过剩的议论如影相随，成为中国经济发展进程中的一大话题。钢铁产业作为工业的脊梁和传统产业的代表，其固定资产投资对经济具有极强的拉动力。因此，最近十多年来中国政府针对产能过剩问题发动的几次宏观调控和整顿运动，几乎都是从对钢铁业的调控和整治开始的。从中国钢铁业的发展和宏观调控的实施情况看，我们认为，1996年以来中国政府对钢铁行业实施的宏观调控及政策表现，大致可以划分为以下几个阶段：

　　1.第一阶段（1996年-2002年）

　　这一阶段钢铁业宏观调控的最大特点，是行政权力对市场和行业发展的绝对主导地位。这一方面是由于当时中国的市场经济体制尚处草创阶段，市场自身的力量十分有限。另一方面，政府对产业和产能的调控，也基本上沿袭了计划经济时代的管控方式，以致“九五”时期和“十五”之初，国家对国民经济的管理目标还是以“计划”的形式颁布的。

　　从1996年开始，国家进一步加强了对钢铁工业固定资产投资的控制，要求各地严格执行“九五”计划，严格控制新开工项目，并规定2亿元以上的投资项目须经国务院批准。1999年1月，国家经济贸易委员会颁布《关于做好钢铁工业总量控制工作的通知》，认为钢铁产业存在日益突出的重复建设和工业结构不合理问题，要求以1998年钢产量为基准压缩钢产量10%，“坚决制止重复建设，3年内不再批准新建炼钢、炼铁、轧钢项目”；同年8月经贸委颁布《工商投资领域制止重复建设目录(第一批)》，新建高炉炼铁、转炉炼钢等15个钢铁工业被列入其中。2000年，国家经济贸易委员会相继颁发《关于做好2000年总量控制工作的通知》、《关于下达2000年钢铁生产总量控制目标的通知》，要求严格控制新增产能投资。在行政权力的强势干预下，国家对钢铁产能的总量控制是行之有效的。从1997年开始，钢铁行业固定资产投资额锐减，1997到2000年，全行业固定资产投资额分别为208.49亿元、174.67亿元、76.87亿元、63.66亿元。固定资产投资均呈负增长之势。

　　“九五”时期和“十五”的前两年，国家对钢铁产业的宏观调控以国家经贸委为调控主体，其主要手段为行政管制，通过对新开工项目的审批控制来强化其调控。因此，这一时期钢铁产业的宏观调控的特点表现为调控主体和调控手段的单一性，所谓调控，基本上沿用了计划时代对市场准入的严格审批和控制，行政性管制的特点一览无遗。换言之，此一时期政府对产业实施的宏观调控，是以直接干预微观经济的手段来治理预期中的产能过剩的。

　　2.第二阶段（2003年-2008年）

　　政府与市场形成博弈格局且博弈日益激烈和复杂化，是此一段宏观调控的一大特点。一方面，中国加入世贸组织后国外市场的不断开拓和外贸出口的高速增长，不断拉动着国内的投资需求，从而引发中央政府对产能过剩的担忧，促使钢铁行业的强力调控不断加码。另一方面，政府与市场，中央政府与地方政府，以及各地政府间的多方博弈，不断以新的形式出现。随着工业化、城市化进程的高速推进，尤其是市场经济体制的确立，市场的力量也逐渐显现出来。正是市场对于钢铁的需求，在一定程度上影响到了地方政府的行为，各地“招商引资”与企业“跑马圈地”，地方政府和企业双方联手推动了投资热潮的持续高涨。

　　“十五”时期（2001-2005）的最初两年，国家对钢铁工业继续实行“总量控制，结构调整”的政策。2001年11月，中国正式加入世界贸易组织。在这一特大利好的强力刺激下，出口和投资突飞猛进，经济高速发展导致各种能源全面紧缺，其中钢铁和电力是当时最为紧俏的两大物资。2002年全国钢铁行业的投资总额达710亿元，比上年增长45.9%，投资增速开始出现强劲拉升的势头。

　　伴随着各地掀起的投资跃进浪潮，中央政府与地方政府，政府、市场和企业围绕着投资竞赛、产能过剩和宏观调控的博弈大剧，一幕幕地上演，高潮迭起，精彩绝伦。

　　2003年10月，中共十六届三中全会正式提出了科学发展观，并在全国范围内迅速推开了一场声势浩大的市场整治和宏观调控运动。12月23日，国务院办公厅下发[2003]103号文，即《国务院办公厅转发发展改革委等部门关于制止钢铁电解铝水泥行业盲目投资若干意见的通知》，要求各地运用多种手段，迅速遏制盲目投资、低水平重复建设的势头。翌年2月4日，国务院专门召开了一次关于严格控制部分行业过度投资的电视电话会议，明确要求对钢铁、电解铝、水泥三大行业进行清理检查。

　　不过，中央政府一系列严厉的调控政策和措施并没有让各地高速推进的重化工业项目投资有所降温。据国家统计局的数据，2004年第一季度全国的固定资产投资同比仍然增长了43%，这是20世纪90年代中期以来的最高增长率，其中钢铁行业的投资增幅更高达惊人的107%。为遏止钢铁行业的投资大跃进，政府高层下决心重拳出击。

　　轰动中外的“铁本事件”，就在这样的背景下发生了。2004年4月，由国家发展改革委、国土资源部和国家环保总局等九部委组成的专项检查组对江苏省常州市有非法占地、违规建设等多项重大嫌疑的民营钢铁企业——铁本钢铁厂展开了严厉的检查和整治。这是自1990年的温州柳市事件后，中央九大部委针对一个地方项目展开的第二次联手整治行动。

　　铁本事件成为本轮调控的分水岭。在此之前，中央政府一直试图通过货币政策的调整来达到控制投资过热的目的。在政策未能奏效、各地形成投资狂潮的情况下，政府断然更弦，强行加大了行政调控的力度。此后，众多民营企业在钢铁、电解铝及水泥等行业的投资项目纷纷搁浅，上海复星集团的宁波建龙钢厂项目、四川希望集团的三门峡电解铝项目等，均被勒令中止。与此同时，国务院通过采取严格的项目审批、供地审批、贷款核准和强化市场准入与环保要求以及目录指导等措施进一步严格控制钢铁工业固定资产投资。在中央政府的强力干预和一系列调控政策的双重作用下，钢铁产业的固定投资从2005年开始明显降温，从2004年的1921亿元、投资增速475.6%，下降到2005年2583.3亿元、增速34.48%。

　　2003年以来的宏观调控，开始着眼于改变经济增长方式和经济增长点，把资源消耗和环境保护作为市场准入的一个重要门槛，而调控的方向，就是鼓励有关行业的兼并重组。

　　2005年7月8日，国家发展改革委出台了《中国钢铁产业发展政策》，第一次以正式政策文本的形式对钢铁产业的生产规模与投资规模进行控制。这一号称为“中国第一部钢铁产业政策”的文件，其主要内容包括以下几点：其一，强化了对大型钢企的支持；其二，对于地区钢企兼并重组的支持，实际操作是规模大的央企吞并地方国企、地方国企吞并地方民营钢企；其三，强化了行政审批之于国家发展改革委的重要性。

　　从2003年到2005年，调控主体逐步从单一部门走向多部门联合；而国家发展改革委员会则掌握了宏观调控的主导话语权。这期间的调控手段，也从单一的行政性管制转向政府管制与市场调控方式相结合，行政调控手段和经济手段并用。

　　2006年以后，“节能减排”和“低碳经济”开始成为宏观调控的指导思想。2006年3月十届全国人大四次会议通过的《关于国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，正式提出了“节能减排”的理念。同年6月，国家发展改革委《关于控制钢铁工业总量淘汰落后加快结构调整的通知》，列出了淘汰落后生产能力的具体时间表，要求“十一五”期间淘汰约1亿吨落后炼铁生产能力。翌年4月《关停和淘汰落后钢铁生产能力责任书》，根据国家发展改革委与10个省（区、市）签订的责任书，涉及钢铁企业344家，5年需关停和淘汰落后炼铁能力3986万吨。这一系列的政策、文件和责任书，试图通过项目审批、目录指导、强制性清理等手段，压缩并淘汰钢铁业的过剩产能。

　　在国家一系列宏观调控政策和措施的作用下，2006年钢铁业的固定投资需求从表面上看似乎得到抑制。2006年钢铁行业固定资产投资额较上一年度的增幅仅为2.28%。但是，那几年的现实情况是，全国各级政府都在大干快上，因此，钢铁产能在一年后即强劲反弹，2007年、2008年全国钢铁业的投资额增幅分别达到15.23%和29.01%。

　　3.第三阶段（2008年至今）

　　2008年，百年一遇的国际金融危机在美国引爆并迅速席卷了西方各国。在金融危机爆发之初，中国政府并没有意识到危机的严重性和复杂性。因此，2008年的大部分时间，中央政府的主要精力都集中在如何抑制过剩产能、控制已近失控的通货膨胀。

　　在出口市场因受到金融危机冲击而呈现断崖式降落的情况下，大批民营企业或关门或破产，成千上万的农民工失业返乡。当年11月，在中国经济面临“硬着陆”危险之际，中国政府迅速行动，推出了“四万亿”投资、十多万亿配套投资，以及银行的十多万亿信贷，应对这场全球性经济危机。

　　从2009年1月到2月间，国务院陆续出台了汽车业、钢铁业、装备制造业等十大产业的调整和振兴规划。由国务院发布的《钢铁产业调整和振兴规划》则把钢铁业的问题直接归因于产能过剩，在强调“钢铁行业长期粗放式发展积累的矛盾日益突出”的同时，振兴规划一方面强调了大型和特大型钢铁集团的重要性，另一方面则主张推进节能减排、淘汰落后产能。

　　与此同时，2009年6月8日财政部、国家税务总局将税则号7208、7209等项下的24种钢材的出口退税提到9%，将税则号7311、7315项下的3种钢材的出口退税提到13%，政府试图通过税收补贴来提振国内市场的需求，以缓解相关行业的生产困境。在中央政府四万亿投资和地方政府配套的天量投资的强力刺激下，钢铁行业犹如打了鸡血的动物，2010年的钢铁行业固定资产投资增速达到10.88%。

　　或许决策层也意识到前期应对国际金融危机的用药过猛。从2010年开始，针对钢铁业的宏观调控政策纷至沓来。2010年2月6日，国务院发出《关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》，钢铁行业的产能实行目录指导和强制性清理，明确要求在2011年底前，淘汰400立方米及以下炼铁高炉，淘汰30吨及以下炼钢转炉、电炉。此后的2010年一年间就有数个部委的十余项政策问世。其中最为常见的以产量规模来决定钢铁企业的去留与组合、推动国企兼并重组的政策。

　　2011年1月26日，国务院发出《关于印发淘汰落后产能工作考核实施方案的通知》，旨在通过加强淘汰落后产能工作检查考核，以期确保完成淘汰落后产能目标任务的重要措施。同年3月27日，国家发展改革委发布了《产业结构调整指导目录（2011年本）》。同年8月31日，国务院发布《关于印发“十二五”节能减排综合性工作方案的通知》，直指大地和大气层的主要污染源之一的各地钢铁企业。

　　在全球经济下行和国家“节能减排”措施的双重打压之下，钢铁企业的好日子终于走到了头。2011年以来，钢材库存大量积压，钢价断崖式下跌，钢铁企业几乎陷入全行业亏损的境地。

　　回顾1996年以来钢铁行业的宏观调控过程及其政策表现，中国政府针对钢铁行业固定投资规模和产能过剩实施的几轮调控和整治行动，对推动钢铁产业的高速发展、促进科技进步和产业升级，起到了一定的作用。2006年以来，国家更从“节能减排”、发展低碳经济的高度推动宏观调控，这对促进钢铁业的结构转型和产业升级，更具有积极意义。

　　但是，我们也应该看到，从1996年中国成为世界第一产钢大国之时起，十多年来国家针对钢铁业产能过剩问题先后实施了几轮宏观调控，推出了一系列限制、压缩和调控产能的政策措施，但几番调控，结果反倒是逆向催化了固定资产投资和产能的大跃进。以粗钢产量来说，早在1996年超过1亿吨的时候，政策制定者和经济学家们已经认定钢铁“产能过剩”，于是实施“总量控制，结构调整”的政策，结果八年后的2003年，粗钢产量实现翻番，达到2.2亿吨。于是就有了2004年针对钢铁业过剩产能的更加强有力的调控，但“铁本事件”八年后，粗钢产量又翻了两番。

　　面对这一极具反讽意味的调控结果，我们不禁对过往的宏观调控的绩效发生疑惑：1996年以来为化解钢铁业的产能过剩而实施的调控为什么会导致如此结局？过往中国钢铁行业“产能过剩”的症结在哪里？是什么原因，造成了市场秩序的错乱？

　　二、影响宏观调控政策绩效的变量

　　宏观调控一向与市场监管、社会管理和公共服务等职能并列，是执政党和政府认定的社会主义市场经济条件下政府的四项主要职能之一。对于中国这样一个从计划经济向市场经济转型的经济体来说，由于市场体制建立不久，“看不见的手”自身的调节机制和功能较弱，对经济的宏观调控更需要政府与市场的合力，而政府的调控作用尤显必要。问题是，当下的政府还是计划经济时代的全能型政府，从角色定位、权力配置到职能设定，还存在种种内在缺陷而有待大刀阔斧式改革。因此，有形之手对经济运行和行业发展实施调控时，更应十分慎重。

　　我们认为，多年来钢铁业宏观调控存在的最大问题，是全能型政府行使其干预职能时，习惯于计划经济时代的那些套路，对市场的干预既简单随意，又无度且无序。下面，我们先分析一下对钢铁行业宏观调控和产业发展有重要影响的几个变量。

　　1.为何调控：对工业化进程和钢铁业市场需求前景的集体误判

　　从1996年开始对钢铁业实施宏观调控，其根据是决策层对钢铁产能的市场需求存在“过剩”甚至“严重过剩”的判断。问题在于，中国的钢铁产能过剩了吗？何为过剩，何时过剩？从1亿吨时开始实施“调控”，调控了15年，其结果是我国的钢铁年产量和粗钢表观消费量居然增加到现如今的7亿吨。这一事实表明，此前政策制定者和经济学家们对中国钢铁业发展态势和用钢量前景的评估和预测，几乎可以说是一场历史性的集体误判。

　　决策层和专家们多年来对“全国大炼钢铁”的局面忧心忡忡，政府以行政权力几年一次强势推动调控与整治，管控、限制和压缩钢铁产能。现在看来，至少在2005年前的十年间，决策层和经济学界对市场需求和钢铁业前景的预测，多少有些就“钢”论“钢”，带有很大的随意性和盲目性，基于此种误判推动的一轮轮宏观调控，其结果可想而知。

　　2.如何调控：市场导向，还是行政管控？

　　在中国经济高速增长的同时，钢铁产业的投资也不断膨胀。1999年至2008年十年间，钢铁产量复合增长率超过20%，钢铁的巨大需求来自固定资产的疯狂投资和重工业企业的产能急剧扩张。因此市场需求拉动的钢铁产能扩张，具有一定的合理性。但在此时，由于决策层和经济界对重工业阶段的到来缺乏前瞻性的预测，严重低估了钢铁业和市场需求，继续对钢铁工业实行“总量控制，结构调整”的政策，人为地抑制了市场合理的产能扩张，最终引发了2002年以后钢铁市场的报复性、超常规增长。

　　在2008年全球金融危机发生之前的一段时间里，为防止经济增长由偏快转为过热，物价由结构性上涨转为明显通货膨胀，国家试图通过调控政策抑制钢铁产能的继续扩张，控制钢铁行业越来越严重的产能过剩问题。

　　2009年，中国经济增速下滑趋势超出预期，中央政府出台4万亿经济刺激计划。而这所释放出的对于钢铁等建材的需求也使钢铁业起死回生，甚至直接推动了各类钢铁企业大力扩大产能。这种反市场的危机应对措施，与此前对钢铁业的宏观调控政策是背道相驰的。

　　从发达国家的现代化进程看，在市场经济体制下，产能过剩的存在具有一定合理性，甚至可以说一定程度上的产能过剩是市场经济发展的表现之一。在中国城市化进程的迅猛发展与重工业化时代到来的双重作用下，市场对于钢铁的需求确实在急速扩张，但是，决策层在全球金融危机前后推出的一系列“反市场”取向的调控政策和措施，导致钢铁产能的扩张已经远远超过了市场可以消化的程度。

　　3.宏调的政策措施：统筹兼顾，还是各持一端？

　　实事求是地说，1996年以来钢铁业产能过剩问题也是不争的事实。当时的问题是，一方面，全国小钢厂遍地开花，低质、劣质钢筋充斥建筑工地。另一方面，制造业有旺盛需求的高端钢材基本上靠国外进口，因此，“十五”以前钢铁业的产能过剩，其实是一种结构性过剩。长期以来国家针对钢铁业的调控，在指导方针的层面，也强调要淘汰落后产能，发展具有高科技含量的产能。但在具体的调控过程中，产业政策并没有统筹兼顾，以税收政策而言，1996年以来相当长的时间里实行的对钢铁产品的出口退税政策，与国家对钢铁行业的宏观政策并不协调。

[时间：2013-10-22  作者：陈剩勇  来源：东方早报]