环境保护重要任务

　　一、我国环境保护面临的新情况新问题

　　当前，我国发展中不平衡不协调不可持续的矛盾依然突出。发达国家一两百年工业化过程中分阶段出现的环境问题，在我国近30多年来的快速发展中集中暴露，呈现明显的结构型、压缩型、复合型特征，老的环境问题尚未得到解决，新的环境问题日益显现。我国面临的环境问题比世界上任何国家都要复杂，解决起来的难度比任何国家都要大。环境形势虽然局部有所改善，但总体尚未遏制，形势依然严峻，压力继续加大。

　　(一)优美宜居的生态环境成为人民新期待。生态环境是重大民生问题，一头连着人民群众生活质量，一头连着社会和谐稳定。30多年前人民群众看重生活，现在注重生态;30多年前人民群众追求温饱，现在要求环保。

　　PM2.5问题引起公众普遍关注。PM2.5来源广泛、成因复杂、危害严重、治理困难。据研究分析，约50%来自燃煤、机动车、扬尘、生物质燃烧等直接排放的一次细颗粒物;约50%是二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物等气态污染物，经过复杂化学反应在大气中形成的二次细颗粒物。以京津冀为例，燃煤占30%，工业源占25%，机动车占18%，扬尘占17%，生活源占10%。“十一五”以来，通过大力推进节能减排，二氧化硫累计削减幅度超过20%，氮氧化物排放量下降出现拐点，这在很大程度上降低了PM2.5浓度。如果没有节能减排，PM2.5的污染会更加严重。但按照新的环境空气质量标准(日均值为75微克/立方米，年均值为35微克/立方米)，全国70%左右的城市不达标。京津冀、长三角、珠三角等区域PM2.5污染严重，一些城市灰霾天数达100天以上，个别城市甚至超过200天。我国城市能见度10年来下降了2公里。

　　今年年初，受极端不利气象条件影响，我国中东部地区出现长时间、大范围、重污染雾霾天气，覆盖范围近270万平方公里，影响人口约6亿。雾霾污染最严重时，北京市PM2.5小时浓度最大值为680微克/立方米，连续46小时大于300微克/立方米，石家庄市PM2.5小时浓度最大值接近1000微克/立方米，严重影响民众生产生活和身体健康。雾霾天气主要原因在于:一是全国大气污染物排放总量大，远超出环境承载力。二是区域性大气污染问题日趋明显，京津冀、长三角等重点区域单位面积污染物排放强度是全国平均水平的5倍以上。三是机动车污染问题更加凸显，北京、上海等大城市机动车对PM2.5的贡献率达20%~25%。四是车用油品质量滞后，油品中的含硫量偏高。五是受近地面静稳天气控制，不利气象条件导致污染物持续累积。

　　水污染问题依然突出。2012年，10大流域中劣Ⅴ类水质比例占10.2%，61个重点湖(库)中24个劣于Ⅲ类标准。地下饮用水水源地水质10%不达标。地下水污染呈现由条带状向面上扩散、由浅层向深层渗透、由城市向周边蔓延的趋势，部分平原地区的浅层地下水有机物污染严重。全国198个地市开展地下水水质监测，综合评价结果显示，水质呈较差和极差的监测点占57.3%，主要超标指标为铁、锰、氟化物、硫酸盐、氯化物等，个别监测点存在重金属超标等现象。

　　生态保护和农村环保亟待加强。生物多样性保护、重点生态功能区保护、生态补偿、生物安全等工作任务艰巨，矿产、土地、旅游、能源等资源开发中的生态保护措施难以落实。特别是一些流域水资源开发过度，水电建设、水资源调度不合理，导致中小河流普遍断流，水环境容量急剧下降。非法采砂泛滥，城镇河流渠道化，严重损害河流生态功能。水土流失严重。全国水土流失面积达295万平方公里，占国土面积的30%;年均土壤侵蚀总量45亿吨，约占全球土壤侵蚀总量的1/5。

　　农村环境保护直接关系到城乡居民的“米袋子”、“菜篮子”、“水缸子”。全国4万个乡镇、近60万个行政村大部分没有环保基础设施，每年产生生活污水90多亿吨，生活垃圾2.8亿吨，不少地方还处于“垃圾靠风刮，污水靠蒸发”状态。化肥、农药不合理使用问题突出，农药的有效利用率为30%~40%，化肥的有效利用率为40%左右。第一次全国污染源普查结果显示，农业源排放的化学需氧量、总氮、总磷等污染物分别占全国排放总量的44%、57%和67%。全国耕地土壤污染显现，主要污染物是镉、镍、铜、砷、汞、铅、滴滴涕和多环芳烃。

　　环境风险不断凸显。许多地方存在较大的环境风险。全国排查的4万多家化学品企业中，12%距离饮用水水源保护区、重要生态功能区等环境敏感区不足1公里。电子废物、工业废物、医疗废物和危险废物产生量持续增加。全国共有近1.2万座尾矿库，其中危、险、病库1470多座。2005年至2012年，环境保护部调度处理的突发环境事件共计941件，其中涉化学品500件，占53%。今年6月初，联合国发布的报告显示，全球70%左右的电子垃圾最终都汇集到我国。

　　(二)经济发展和城镇化建设进程中的环境压力日趋强化。我国高消耗、高污染、低产出、低效益的粗放工业模式尚未根本改变，污染物排放量大，持续推进工业化、城镇化面临前所未有的环境压力。

　　主要污染物减排任务十分艰巨。“十二五”时期，我国经济仍将保持较快发展，能源资源消耗继续增长。污染减排指标由两项扩大到四项，增加氨氮和氮氧化物;减排领域由工业与城镇扩展到交通和农村。实现主要污染物减排8%~10%的目标，既要消化污染增量，又要削减污染存量，到2015年共需削减化学需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物排放量分别为601万吨、654万吨、69万吨、794万吨，占2010年排放基数的24%、29%、26%、35%。

　　产业重型化短时期难以根本改变。经济发展方式粗放、经济结构偏重，是造成环境问题的根本原因。“十一五”期间，重工业产值占工业总产值的比重有所增加并保持在70%以上。“十二五”时期，把钢铁作为重点产业发展的省份达26个，石油化工的25个，有色金属的20个，煤炭资源开发的15个，火电的12个，西部12个省区中有11个把化工、钢铁、有色金属等作为重点产业发展，产业重型化特征将继续强化。

　　这里，我介绍一下社会普遍关注的PX情况。PX全称为“对二甲苯”，是生产涤纶和塑料的重要原料，还可以用来生产聚酯纤维、树脂、涂料、燃料、农药、医药和香料等，是生产生活必不可少的基础原料。日常生活中的可乐瓶和部分纺织面料都是以PX为原料生产的。PX属低毒类易燃无色液体，可以降解，在环境中的残留和蓄积并不严重。

　　由于原料和产品都有易燃性，PX的生产工艺存在一定环境风险，但通过严格管理，能够将风险事故发生的概率降到很低。因装置规模和项目所在地区气象条件的差异，在我国，PX项目防护距离一般为700至1200米，并要求其中的居民区实施搬迁。美国和欧洲均没有PX装置与周边居民区距离限制要求，多数企业选址与周边居民距离不足1公里。例如，美国休斯顿埃克森-美孚石油年产280万吨PX装置周边为居民环绕，距离城市仅1.2公里;而日本的千叶石化区(含PX项目)与居民区没有明显界限，横滨NPRC炼厂年产35万吨PX装置也仅与居民区相隔一条高速公路。

　　截至2012年底，我国建成和在建PX项目产能为1230万吨，缺口为600万吨，仅去年一年就进口了近700万吨，主要来自日本和韩国。在PX项目建设上，需要重点做好三方面工作。一是进一步加强对PX的宣传。公众的担心主要源于对PX本身及生产工艺的不熟悉和不了解，很多人认为化学物质的生产就是有毒有害，但对毒害程度和防治措施并不清楚。二是加大PX项目信息公开力度。地方政府、环保部门和企业应主动公开PX项目信息，包括立项、选址和环评等内容，做到全过程公开透明，接受社会监督，并通过这种方式加强公众与政府间的良性沟通。三是科学严格评估PX项目的环境影响和社会风险。PX项目选址是引发群众争议的主要原因。新建PX项目必须在依法设立、环境保护设施齐全并经规划环评的产业园区内建设，尽可能远离居民区，严格环评审批，开展社会稳定风险评估，强化风险防范和应急措施。

　　资源能源过度消耗。资源消耗大的结果是环境污染，环境问题的背后是资源的过度消耗。我国已成为世界上能源、钢铁、氧化铝、铜、铅、锌、水泥等消耗量最大的国家之一。主要矿产资源进口增长幅度较大，对外依存度逐年提高。2012年煤炭消费总量超过世界上其他国家的总和。我国重化工等行业单位能耗明显高于世界先进水平。

　　消费模式不可持续。消费是经济再生产全过程的重要环节，连接社会生活，直接影响生产。随着经济社会发展和收入水平提高，城乡居民由温饱型生活向小康型生活转变，消费观念、消费水平和消费行为迅速改变，需求更加多样化，同时也逐步暴露出工业社会大量生产、大量消费的弊病，对我国生态环境造成的影响难以估量。消费结构快速升级趋势强劲，使产业结构发生剧烈变化，刺激住房、汽车、电子通讯产业迅速增长，过量使用塑料袋、废旧电池、快餐盒等不可降解物产品，使环境压力持续攀升。过度装修、奢侈餐饮等污染性消费严重，炫富消费、超前消费、过度消费等不可持续的消费行为日益盛行，带来的环境压力巨大。

　　城镇化面临的环境刚性约束难以回避。城镇化是统筹城乡发展的重大举措，也是扩大内需的潜力所在。由于规划前瞻性不足、城市开发强度过大、城镇管理理念落后、环保工作薄弱等原因，旧账未还、又欠新账，多年累积的区域性城市环境问题开始集中爆发。北京的开发强度已达到48%，上海为36.5%，而巴黎仅为21%，伦敦为23.7%，东京为29.4%。全国许多城市大气污染严重，650多座城市中有400多缺水，有1/3的城市存在垃圾围城现象。如果不提高城镇化的质量，污染物在时间上的累积和区域空间上的复合效应将更加明显，势必猛烈冲击区域生态底线，带来更大的环境压力和生态风险。

　　(三)经济全球化带来的环境压力进一步加大。环境保护成为参与国际竞争与博弈的新焦点。环境问题没有国界，是一个涉及经济、政治、社会、文化、科技等多层次多维度的世界问题复杂体。当前世界各国的竞争已经从传统的经济、技术、军事等领域延伸到环境领域。我国已成为世界第二大经济体，国际社会特别是发达国家基本不再认可我国的资金或技术受援方地位，而且要求我国承担更多环境责任的压力日益加大。

　　我国对外产品的出口，承担了巨大的生态环境逆差，二氧化硫、氮氧化物、二氧化碳排放量的三分之一左右是由出口产品产生的。一些西方发达国家既受惠于我国的出口产品和环境逆差，又利用环境问题对我施压、制造绿色贸易壁垒。我国已经加入保护臭氧层、淘汰持久性有机污染物、保护生物多样性、应对气候变化等50多项国际环境公约，履行全球环境公约任务更加繁重。

　　(四)环境管理体制不顺、能力支撑不足和法制不健全问题比较突出。体制弊端限制人们发挥聪明才智，能力建设薄弱严重制约环保事业发展，法制不完善不健全直接影响环境执法监管效能。环境管理体制尚未理顺。生态环境保护职能分散交叉现象依然存在，环境保护统筹协调、统一监督仍需进一步加强，一些制约环保事业发展的体制问题没有大的突破，有关部门协调配合的环保工作体制尚不完善，全社会共同参与环保工作的合力尚未形成。环境保护能力不足。环保队伍薄弱的状况尚未根本改变，尤其是基层环保部门人员严重不足，普遍存在“小马拉大车”现象。环保监管力量与日益繁重的环保任务越来越不适应，监管难以做到“全覆盖”，农村基层环保力量薄弱。环境法制尚不健全。当前环保责任不落实、公众环境权益保护力度不足、环境违法行为处罚偏轻等问题尤为突出，亟需通过修改完善《环境保护法》、《大气污染防治法》等法律法规加以解决。土壤污染防治、农村环保、生物多样性保护、危险化学品、环境经济政策、原子能等方面缺乏专门的法规。“守法成本高、违法成本低”的问题长期没有得到解决，法律生态化改造的任务还很艰巨。

　　造成环境问题的原因是多方面的，其中很重要的一点就是未处理好经济发展与环境保护的关系。一些地方GDP挂帅，在发展中片面追求经济增长，环境保护为经济发展让路，抓经济硬、抓环保软，环境保护成为口头环保、口号环保，甚至不惜以牺牲环境为代价换取经济增长。第六次全国环保大会提出加快实现“三个转变”，即从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重，从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步，从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题，尚未得到很好落实，环境保护仍处于经济社会发展的薄弱环节。

　　二、当前和今后一个时期环境保护重点任务

　　习近平总书记在十八届中央政治局第一次集体学习时的讲话中指出，随着我国经济社会发展不断深入，生态文明建设地位和作用日益凸显。5月24日在中央政治局第六次集体学习时发表重要讲话，强调决不以牺牲环境为代价去换取一时的经济增长，决不走“先污染后治理”的路子，牢固树立生态红线观念，划定并严守生态红线，严格实施环境功能区划，再也不能以国内生产总值增长率来论英雄了，一定要把生态环境放在经济社会发展评价体系的突出位置，对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，必须终身追究其责任。

　　李克强总理在今年“两会”记者会上提出，要下更大的决心，以更大的作为，治理雾霾等长期积累形成的环境问题，不能以牺牲环境来换取人民并不满意的增长;在5月13日召开的国务院机构职能转变动员电视电话会议上强调，环保问题不仅是重大发展问题，也是重大民生问题，必须加强环境监管。张高丽副总理多次听取环保情况汇报，研究部署环境保护重点工作，要求采取稳、准、狠的措施，改善环境质量。

　　贯彻落实党中央、国务院的新部署新要求，我们深刻认识到，环境保护既处于任务繁重、压力空前的艰难时期，也处于有所作为、解决新老问题的关键时期。总体考虑是:深入贯彻落实党的十八大、全国“两会”精神和中央最新部署，以生态文明建设为统领，以建设美丽中国为目标指向，坚持在保护中发展、在发展中保护，积极探索环境保护新路，着力解决影响科学发展和损害群众健康的突出环境问题，勇担生态文明建设的引领者、推动者和实践者。到2015年，主要污染物排放总量显著减少，城乡饮用水水源地环境安全得到有效保障，大气污染防治尤其是灰霾治理取得积极进展，生态环境恶化趋势得到扭转。到2020年，资源节约型、环境友好型社会建设取得重大进展，生态文明水平大幅提高，人居环境明显改善。

[时间：2013-07-12  来源：中国环境报]