新36条实施细则民资破垄断

　 　 近日，国务院总理温家宝在召开的经济形势座谈会上指出，截至目前，鼓励和引导民间投资健康发展的“新36条”相关实施细则已全部出台，将要围绕几大领域具体抓好落实。

　 　 “细则的出台有利于提振民资信心，但要想真正落在实处，让民营资本从中受益，恐怕只有政策方面的支持还远远不够。”在接受记者采访时一位业内人士表示。

“千呼万唤”的细则

　 　 对于“36条”很多民营企业并不陌生，但如今面对即将全面开始实施的有关细则，他们表现的却并不热情。

　 　 事实上，早在2005年和2010年，国务院就出台了新旧两个《非公经济36条》，但始终无法落实实施。随着经济形势的变化，今年2月，国务院明确了今年上半年制定出台民间投资实施细则的时限要求，政府工作报告和国务院批转的2012年深化经济体制改革重点工作意见将鼓励民间资本进入铁路、市政、金融、能源、电信、教育、医疗等七个领域列为2012年需要重点落实的工作任务，明确要求抓紧制定出台实施细则。

　 　 如此高压之下，最先是交通部，接着是铁道部、卫生部、国资委、证监会、银监会、发改委等6部委，到6月25日是18部委，最后关于落实“36条”新政的分解式“实施细则”如期完成。

　 　 据消息人士透露，实施细则将涉及适度开放煤炭开发转化、常规油气开采、油气管网建设及城市管网建设、主电网适度开放、能源下游基础设施全面开放等内容。

　 　 作为备受关注的领域之一，能源领域鼓励民间投资发展实施细则工作由国家能源局牵头制定。

　 　 在国家能源局发布的《关于鼓励和引导民间资本进一步扩大能源领域投资的实施意见》中，鼓励民间资本参与能源项目建设和运营、鼓励民间资本参与能源资源勘探开发、鼓励民间资本发展煤炭加工转化和炼油、鼓励民间资本参与石油和天然气管网建设、鼓励民间资本参与电力建设、鼓励民间资本在新能源领域发挥更大作用六大民间资本投资范围被重点提出。

　 　 其中，在鼓励民间资本参与电力建设中，该实施意见明确提出将支持民间资本扩大投资，以多种形式参与水电站、火电站、余热余压和综合利用电站，以及风电、太阳能、生物质能等新能源发电项目建设，参股建设核电站，鼓励民营企业参与火电站脱硫、脱硝装置的建设、改造和运营及参与电网建设。

　 　 6月19日，国家电力监管委员会(下称“电监会”)也发布了《加强电力监管支持民间资本投资电力的实施意见》(以下简称为“实施意见”)，要求加强市场准入监管，支持和引导符合资质条件的不同所有制企业进入电力市场。不断完善风能、太阳能、地热能、生物质能及小水电等可再生能源的许可准入条件，平等对待各类投资主体。

　 　 对此，电监会政策法规部主任王强表示，该实施意见旨在为民间资本投资电力创造公平公正的电力市场竞争环境。“电监会将进一步放开电力市场，加快推行竞价上网，推行项目业主招标，完善电力监管制度。”

　 　 然而，对于如期出台的“新36条”实施细则，各方却并不叫好。有业内人士指出，目前出台的实施细则更多的是对2010年出台的“新36条”的文件说明，而非“实施”说明。“目前市场上真正期待的‘实施细则’，是真正对民资‘能不能进、怎么进、进入后如何管、如何退出’加以规定与说明，但现在虽然各个领域的相关细则已经全部出台，但仔细阅读却发现不少内容操作起来极为困难，且毫无新意。以国家能源局、电监会等部门出台的相关细则并未就所开放领域进行深入说明，比如备受业界期待的民资进入电网领域就没有在此次电监会出台的细则中公布。”

撞不破的“玻璃门”

　 　 如果说各方对于“新36条”实施细则的保留态度源于缺乏信心而且不够细化，那此前频频发生民营资本遭遇“玻璃门”的事件则更让人为尚未执行的“新36条”实施细则捏了一把汗。

　 　 据报道显示，近日，鸡西富邦投资有限责任公司挂牌出售黑龙江华富风力发电(穆棱)有限责任公司39%股权。当被问及卖出股权的初衷时，该公司有关负责人表示，去年开始，公司就频繁接到电网限电通知，上述风电场全年一半时间风电机组无法满负荷运转，导致仅去年一年就亏损搞到360多万元。

　 　 无独有偶，不久前魏桥集团自建电厂、电网，并以低于国家电网(微博)电价三分之一的价格向附近企业和居民供电的消息一经传出，也引起了各方的关注。尽管自建电厂的模式并不值得推荐，但众多业内人士仍希望通过“魏桥模式”破冰电力改革，融化垄断行业坚冰，然而滨州工业园热电厂的关停，则再一次毁灭了探索这种模式的可能性。

　 　 “打个比方，现在就是大门开了小门没开。”富润控股集团董事局主席、浙江富润(6.90,0.00,0.00%)集团董事局主席赵林中在接受媒体采访时表示，“一些实施细则要么缺乏操作性，要么少有新意，还是重复‘新36条’的内容。”他举例说：“电力行业实施细则提出‘完善风能、太阳能、地热能、生物质能及小水电等可再生能源的民资进入的许可准入条件’，但不提何时完善、如何完善，关键条款仍然模糊。”

　 　 而根据国家能源局披露的数据显示，目前在电力领域，民营水电站装机约占全国的26%，民营风电装机约占全国的20%，火电、水电、煤炭深加工等领域已经涌现出一批非公有制骨干企业。与此同时，民间资本在太阳能热利用、生物质能开发以及晶体硅材料、太阳能热水器、太阳能电池制造等领域也越发发挥着重要作用。

　 　 尽管民营企业进入电力、金融、铁路垄断行业早已不是一个新鲜议题，但在接受记者采访时，多数业内专家仍对民营资本进入垄断领域持谨慎态度。“虽然各部委公布的鼓励民间投资细则有所进步，但市场仍然不能过于乐观，垄断领域向民资开放需要一个较长的过程。”国家发改委投资研究所研究员刘立峰表示，由于各部委制定的本领域民间投资细则代表央企或国企的利益，因而触动核心利益的地方很难做出较大改变。

　 　 “作为民营企业，对于细则的出台，我们当然是高兴的，但我们对民间资本具体怎么介入，这些开放的领域怎么去申请，需要符合哪些条件才能申请还是一摸黑，当出现了利益纷争，民营资本又将如何自处，如果没有明确的规定，哪个民营企业敢贸然进入这些垄断领域?!”一位不愿具名的电气企业负责人在接受记者电话采访时表示。

　 　 而且，在部门领域，垄断企业既当运动员又当裁判员的情况也间接造成了民营资本屡屡遭遇不公平待遇。浙江富舜科技股份有限公司总裁朱建焕已经认真研究了“新36条”实施细则，试图从中寻求机会。他的公司主攻太阳能装备，如果能进入到太阳能发电领域，企业发展将迎来新的契机。电监会出台的实施细则提出，可再生能源发电无歧视接入电网，但在朱建焕看来，实际运作中还有很大困难。因为要并网发电，必须经垄断的央企同意。“长期以来，国企已在相关领域造就了高壁垒，民间资本即使进入，在目前体制下也难以站稳脚跟。”

　 　 同时，民营企业在技术储备和人才储备方面与有经验的国企相比存在明显的短板。此外，上游开发投资周期长、资金需求量大，甚至可能涉及到环境保护以及与地方之间的利益博弈等多种复杂因素，也对民营企业提出了极大挑战。

营造公平竞争环境

　 　 “能不能对民间资本一视同仁、放松管制、打破垄断?”赵林中建议，“应进一步完善操作办法，比如厘清民间资本如何介入、经营权和收益权如何分配等关键问题。”

　 　 经济学家许小年(微博)则认为，“过去几年中，我们各地出现了非常明显的侵犯民间产权的行为，这些行为如果不及时纠正，如不能让民间资本感觉到安全，再发‘新36条’也无用。”

　 　 回顾改革开放30年的发展历程，民营经济、非公经济一步步从社会主义经济的“补充力量”发展到社会主义市场经济的“重要组成部分”，后来才有了与公有制经济“平起平坐”的地位。在目前外需放缓、消费增长平稳之下，经济增长的快慢很大程度上将取决于投资的增长速度已经成为共识，而这其中在各项政策带动下，民营资本对市场的提振作用不言而喻。

　 　 来自国家智库中国国际交流中心的数据显示，今年前5 个月，国内整体投资增长20.1% ，但是民间投资增速超过26% ，民间投资占整个投资的比重达到了62.2% ，比去年全年59% 提高了将近3 个百分点。

　 　 发挥着如此重要的作用，但在发展中却屡屡遭遇屏障，对此，人大经济学院副院长、教授刘瑞在接受媒体采访时表示，民企发展不好，有行政垄断以及民企自身等多重原因，但确实在一些垄断行业、央企经过多年发展，已形成上下游一体化的产业链，这时候要把其中的一块拿出来与民企共同发展，相当于“把吃到嘴里的吐出来”，确实不容易。“这方面要继续摸索改革的方法，找到一个大家都能接受的方式。”

　 　 同时，寻找一个可以代表民营企业利益的机构现在看来也尤为必要，“目前国内还没有一个明确的机构或部门代表民资的声音，这样民资在参与到一些垄断行业竞争时话语权很少，往往会处于被忽略的位置，政府应该成立一个机构，担当民资与部门之间的桥梁作用。而且一些部门由于资金不足，才考虑引进民间投资以解燃眉之急，要防止出现等资金充足时再挤兑民资的情况出现，应在国家层面出台相关保护民间投资法律法规的政策，维护民资的合法权益。”刘立峰表示。

　 　 除了对投资开放外，能否公平竞争也是民资关注的焦点，厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强(微博)表示，民间资本进入垄断领域需要政府营造公平和规范的市场环境，一些央企或国企在能源等垄断领域经营已久，占据了大量资源与政策优势，除非政府在民资进入能源领域时给予政策优惠，否则民资很难与其展开公平竞争。

　 　 “从长期来看，吸引民资进入上游开发领域，有利于盘活整个市场，短期有关部门应重视对相关的监管、补贴及定价等相关配套细节领域给予一定的鼓励和支持。”金银岛市场分析师韩景媛表示。

启动民间投资单是放宽市场准入还不够

　 　 近期，“稳增长”诉求愈发优先，中央各部委纷纷出台“新36条”实施细则，鼓励与引导民间投资。对此，社会各界可谓众说纷纭。笔者认为，鼓励与引导民间投资的政策体现了稳增长、调结构、促改革和控风险的结合，是统筹短期政策诉求和中长期经济发展目标的战略举措，从根本上有利于推动中国经济的可持续发展。当前，鼓励与引导民间投资正当其时，意义重大。

　 　 首先，鼓励与引导民间投资以实现“稳投资”是“稳增长”的必然选择。我国在较长的一段时期内仍会保持相对较高的经济增长速度，而且投资仍是经济发展的主要驱动力之一，“稳增长”需要“稳投资”的支撑。从宏观形势看，在美国经济复苏乏力、欧洲深陷债务危机等国际经济环境不确定的背景下，外需在未来一段时间内将难以有较快增长;与此同时，消费率是一个慢变量，短期内大幅度提振消费是不现实的，“稳增长”不能没有“稳投资”的支撑。从投资内部结构看，政府投资和国有企业比重过大，投资结构存在较为严重的失衡，在政府投资空间不断减小和国有企业投资战略布局调整的情况下，鼓励与引导民间投资是“稳投资”最为合理的选择。

　 　 其次，鼓励与引导民间投资还有利于防控财政风险和金融风险，实现“稳投资”和“稳增长”由财政政策刺激向自主有序增长转变。当前，我国财政收入增速放缓，2012年1～4月，我国财政收入同比增长12.5%，增幅回落18.9个百分点。可以判断，财政收入增速放缓是趋势性的。在财政收入增速趋势性下降的背景下，若大幅度增加政府支出(包括政府投资支出)，将会激化财政收支矛盾，加剧财政风险。而且，在地方政府投资仍保持较高水平的现实下，财政风险极易转化为金融风险，这也是社会各方普遍担心地方融资平台风险的原因所在。鼓励和引导民间投资，拓宽投资资金的来源，提高投资的总体效率，无疑有利于减轻投资对于财政的压力，化解金融风险。

　 　 与此同时，我们也应该看到，增加民间投资任务艰巨，政策着力点应放在创造民间投资需求上。当前，我国正处于经济下行周期，民间投资需求也相应处于下行通道。尽管民间投资在某些垄断行业或带有垄断属性的行业中的投资需求长期受到抑制，且当前政策为其提供了难得的机会窗口，但在经济下行周期，以往被抑制了的投资需求并不一定会随着准入限制的放宽或取消而得到释放。更为可能的结果是，大部分先前被抑制的投资需求将在这一时期内消失，寄希望于释放民间投资需求的单纯的准入限制放宽政策并不能有效地拉动民间投资。
　
　 　 因此，要有效拉动民间投资，必须将政策着力点转移到创造民间投资需求上。“新36条”的实施细则应注重政策的针对性、可操作性和系统性，除放宽市场准入外，还应综合采用包括财税金融政策在内的一系列配套政策，建立民间投资激励机制，以创造民间投资需求。

　 　 激发民间投资不仅需要政策上的支持，还需要体制和制度上的保障。当前，民间投资还存在不少制度性障碍。要破除这些障碍，需要进行相应的制度创新和体制创新，营造鼓励民间投资的良好生态环境。具体地，一是要完善法律制度，抓紧完善《反垄断法》实施细则，为民间投资营造公平的市场竞争环境。二是要推动相关主管部门转变观念，改善服务方式，以便利民间资本在相关领域的投资。三是推动相应的行业监管体制变革，规范民间投资发展。

 

[时间：2012-08-14  来源：电气中国]